Contexte
Au début des années 1860, la Province du Canada, issue de l'Acte d'Union de 1840 et formée du Canada-Est (Québec actuel) et du Canada-Ouest (Ontario actuel), connaît une instabilité gouvernementale chronique. Les ministères se succèdent sans majorité durable, et les réformistes du Canada-Ouest réclament la représentation selon la population, que refusent la plupart des élus du Canada-Est.
En juin 1864, une « grande coalition » réunit George Brown, John A. Macdonald et George-Étienne Cartier autour d'un projet de réforme constitutionnelle fondé sur le principe fédéral. D'autres facteurs pèsent sur la conjoncture :
- la guerre de Sécession aux États-Unis et la crainte d'une menace militaire américaine ;
- la perspective de la fin du traité de réciprocité avec les États-Unis ;
- le projet d'un chemin de fer intercolonial reliant le Canada aux colonies maritimes.
Les colonies maritimes envisagent alors une union entre elles. Une délégation canadienne se joint à leur rencontre de Charlottetown, en septembre 1864, où le principe d'une union fédérale plus large est accueilli favorablement. Les délégués conviennent de poursuivre les discussions à Québec, alors siège du gouvernement de la Province du Canada.
Déroulement
La conférence s'ouvre le 10 octobre 1864 et se termine le 27 octobre 1864. Elle est présidée par Étienne-Paschal Taché, premier ministre de la Province du Canada. Les séances se tiennent à huis clos, et les délibérations sont accompagnées de nombreuses réceptions officielles.
Les 33 délégués se répartissent ainsi :
| Colonie | Délégués |
|---|---|
| Province du Canada | 12 |
| Nouveau-Brunswick | 7 |
| Île-du-Prince-Édouard | 7 |
| Nouvelle-Écosse | 5 |
| Terre-Neuve | 2 |
Les discussions portent sur la structure du futur Parlement, le partage des pouvoirs entre gouvernements fédéral et provinciaux, les finances publiques et la prise en charge des dettes coloniales, l'organisation judiciaire ainsi que les droits linguistiques et religieux. La question de la représentation au Sénat et celle des subsides accordés aux provinces suscitent des débats particulièrement serrés, notamment avec les délégués des petites colonies maritimes.
Au terme des travaux, les délégués s'entendent sur un ensemble de 72 résolutions. Après la conférence, une partie des délégués effectue une tournée dans plusieurs villes du Canada-Uni.
Principaux délégués
Parmi les délégués de la Province du Canada figurent plusieurs figures majeures de la vie politique de l'époque :
- Canada-Est : Étienne-Paschal Taché, George-Étienne Cartier, Hector-Louis Langevin, Jean-Charles Chapais, Alexander Tilloch Galt et Thomas D'Arcy McGee ;
- Canada-Ouest : John A. Macdonald, George Brown, Alexander Campbell, William McDougall, Oliver Mowat et James Cockburn.
Les colonies de l'Atlantique sont notamment représentées par Charles Tupper (Nouvelle-Écosse), Samuel Leonard Tilley (Nouveau-Brunswick), John Hamilton Gray et George Coles (Île-du-Prince-Édouard), ainsi que Frederic Carter et Ambrose Shea (Terre-Neuve).
George-Étienne Cartier joue un rôle central dans la défense des intérêts du Canada-Est. Il soutient qu'une fédération, contrairement à une union législative, permet de confier à une province à majorité francophone la responsabilité des matières liées au droit civil, à l'éducation et aux institutions locales. Aucune personne autochtone ne participe aux travaux, et les nations autochtones ne sont pas consultées sur le projet d'union.
Les 72 résolutions
Les « Résolutions de Québec » esquissent l'architecture de la future fédération. Elles prévoient notamment :
- un gouvernement général doté d'un Parlement composé d'une Chambre des communes élue et d'un Conseil législatif, ou Sénat, dont les membres sont nommés ;
- une représentation à la Chambre fondée sur la population, le Bas-Canada se voyant attribuer un nombre fixe de 65 sièges servant de référence au calcul ;
- une représentation égale au Sénat des trois grandes divisions régionales que sont le Haut-Canada, le Bas-Canada et les provinces maritimes ;
- des législatures provinciales ainsi que des lieutenants-gouverneurs nommés par le gouvernement général ;
- une énumération des compétences fédérales et provinciales, les pouvoirs résiduels revenant au palier fédéral ;
- la prise en charge des dettes provinciales par le gouvernement général et le versement de subsides aux provinces ;
- la protection des droits acquis des minorités religieuses en matière d'écoles confessionnelles ;
- l'usage du français et de l'anglais dans les débats du Parlement général et de la législature du Bas-Canada ainsi que devant les tribunaux fédéraux et ceux du Bas-Canada.
Le résultat est une fédération fortement centralisée, dans laquelle le gouvernement central dispose d'un pouvoir de désaveu des lois provinciales. Les provinces obtiennent toutefois des compétences exclusives, dont le droit civil et l'éducation, auxquelles les représentants du Canada-Est accordent une importance particulière.
Ratification et suites
L'entente conclue à Québec n'engage pas automatiquement les colonies. Les résolutions sont soumises à leurs assemblées respectives, où l'accueil est inégal.
Dans la Province du Canada, les résolutions font l'objet de longs débats parlementaires au début de 1865 et sont adoptées par l'Assemblée législative en mars 1865. Au Canada-Est, l'opposition est menée par les libéraux du Parti rouge, notamment Antoine-Aimé Dorion, qui réclament la tenue d'élections ou d'une consultation populaire et jugent le projet trop centralisateur et défavorable aux francophones. Les élus francophones du Canada-Est se divisent sur la question.
Dans les colonies de l'Atlantique, la résistance est plus marquée. Au Nouveau-Brunswick, le gouvernement favorable à l'union est défait en 1865 avant que les partisans du projet ne reprennent le pouvoir en 1866. L'Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve rejettent la proposition ; la première se joint au Canada en 1873, la seconde en 1949.
Les négociations se poursuivent à la Conférence de Londres, ouverte en décembre 1866, où les résolutions sont révisées. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique reçoit la sanction royale le 29 mars 1867 et entre en vigueur le 1er juillet 1867, créant le Dominion du Canada formé de l'Ontario, du Québec, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick.
Portée pour le Québec et mémoire
La Conférence de Québec constitue un jalon de l'histoire constitutionnelle québécoise. En retenant le principe fédéral plutôt qu'une union législative, les résolutions prévoient la constitution d'une province de Québec distincte, dotée de sa propre législature et de compétences sur le droit civil, l'éducation et les institutions locales. Cette organisation prend effet le 1er juillet 1867, avec l'entrée en vigueur de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique. Ces garanties permettent de préserver le régime de droit civil d'inspiration française et l'organisation confessionnelle des écoles.
L'interprétation de l'événement demeure néanmoins débattue. Pour certains historiens et acteurs politiques, la Confédération issue de Québec repose sur un pacte entre deux peuples fondateurs ou entre provinces. Pour d'autres, elle résulte d'abord d'un compromis entre élites coloniales, adopté sans consultation populaire directe et marqué par une forte centralisation. Ces lectures nourrissent depuis lors les débats sur la place du Québec dans le Canada.
Les conférences de Charlottetown et de Québec sont désignées conjointement comme événement historique national du Canada. Les délégués de 1864 sont traditionnellement désignés comme les « Pères de la Confédération ».