Conseil exécutif du Bas-Canada

Origines et création

Après la Conquête, l'administration de la colonie repose sur un gouverneur assisté de conseils nommés, notamment le Conseil de Québec (1764-1775), puis le Conseil législatif institué par l'Acte de Québec de 1774. L'Acte constitutionnel, adopté par le Parlement britannique en 1791, divise la province de Québec en deux colonies, le Haut-Canada et le Bas-Canada, et dote chacune d'elles d'un parlement composé d'une Chambre d'assemblée élue et d'un Conseil législatif nommé.

À côté de ces instances législatives, la nouvelle constitution prévoit un Conseil exécutif chargé de conseiller le gouverneur dans l'administration courante. Au Bas-Canada, ce conseil tient sa première séance le 26 décembre 1791, date à laquelle le nouveau régime entre en vigueur. Il siège à Québec, capitale de la colonie et résidence du gouverneur.

Le Conseil exécutif n'est pas une instance législative : il n'adopte pas de lois. Son rôle s'inscrit dans la logique du gouvernement colonial britannique de l'époque, où le pouvoir exécutif appartient au représentant de la Couronne, qui s'entoure d'un cercle restreint de conseillers de son choix.

Composition et nomination

Les membres du Conseil exécutif sont nommés par la Couronne, généralement sur la recommandation du gouverneur, et exercent leurs fonctions à titre amovible. Ils ne sont pas élus et ne relèvent pas de la Chambre d'assemblée. Le conseil réunit surtout de hauts fonctionnaires, des juges et des notables de la colonie, en majorité anglophones, auxquels s'ajoutent quelques membres de l'élite seigneuriale canadienne.

Une même personne peut siéger à la fois au Conseil exécutif et au Conseil législatif, et cumuler ces sièges avec une fonction administrative ou judiciaire rémunérée. Ce cumul favorise la formation d'un groupe restreint et influent autour du gouverneur, que ses adversaires désignent sous le nom de « clique du Château », par allusion au château Saint-Louis, résidence du gouverneur à Québec.

Le conseil dispose d'un bureau et d'un greffier chargé de tenir les procès-verbaux et les registres. Herman Witsius Ryland occupe longtemps cette fonction de greffier à partir des années 1790 et compte parmi les figures influentes de l'administration coloniale.

Attributions

Le Conseil exécutif conseille le gouverneur sur l'ensemble des affaires publiques de la colonie. Ses délibérations, consignées dans les procès-verbaux d'État, portent notamment sur :

• les nominations à des charges publiques ;
• les questions financières et l'emploi des revenus de la Couronne ;
• les pétitions adressées au gouverneur par des particuliers ou des communautés ;
• l'application des lois et des instructions transmises par Londres ;
• l'administration des terres de la Couronne.

L'avis du conseil n'est pas contraignant : le gouverneur demeure seul responsable devant les autorités impériales et peut passer outre aux recommandations de ses conseillers. Le conseil sert néanmoins de rouage central de l'administration, assurant une continuité entre les mandats successifs des gouverneurs.

Le gouverneur et les membres du Conseil exécutif sont également appelés à siéger au sein de la cour d'appel de la province, ce qui confère à l'institution une dimension judiciaire en plus de ses fonctions consultatives et administratives.

Administration des terres

Une part importante des travaux du Conseil exécutif concerne la gestion des terres de la Couronne. Réuni en comité foncier, le conseil examine les demandes de concession de terres et d'autres pétitions, puis consigne ses délibérations et ses décisions dans des registres fonciers distincts des procès-verbaux d'État.

Cette activité s'inscrit dans le développement des cantons, territoires concédés en franc et commun soccage, en dehors du régime seigneurial, notamment dans la région qui deviendra les Cantons-de-l'Est. Le système des « chefs et associés », par lequel un chef de canton obtient des terres au nom d'un groupe d'associés, donne lieu à de vastes concessions au profit de quelques individus bien placés, pratique qui suscite des critiques sur la spéculation foncière et la lenteur du peuplement.

Les demandes de terres soumises au conseil, conservées aujourd'hui à Bibliothèque et Archives Canada, constituent une source importante pour l'histoire du peuplement, de la propriété et de la généalogie au Québec. Certains documents de ces fonds sont antérieurs à 1791 ou postérieurs à l'Union, en raison de la manière dont les dossiers ont été constitués et classés ; la période de fonctionnement du conseil doit donc être distinguée de celle des documents conservés.

Le conseil dans les conflits politiques

Le Conseil exécutif occupe une place centrale dans les tensions politiques qui marquent le Bas-Canada. La majorité canadienne de la Chambre d'assemblée, réunie autour du Parti canadien puis du Parti patriote, reproche aux conseils nommés de défendre les intérêts d'une minorité marchande et administrative et de faire obstacle aux volontés des élus.

Les conflits portent notamment sur le contrôle des subsides et de la liste civile, que l'Assemblée veut voter elle-même, ainsi que sur le cumul des fonctions entre conseils, magistrature et administration. Dans les années 1830, les tentatives de certains gouverneurs d'intégrer des Canadiens au conseil ne règlent pas la question de fond : la nomination de Dominique Mondelet au Conseil exécutif en 1832 provoque l'invalidation de son siège de député par l'Assemblée, qui juge les deux fonctions incompatibles.

Les 92 Résolutions adoptées par l'Assemblée en 1834 réclament entre autres l'élection du Conseil législatif et une responsabilité accrue de l'exécutif envers les représentants élus. Le refus de Londres, exprimé par les résolutions Russell de 1837, contribue à l'escalade qui mène aux rébellions de 1837-1838.

Fin et succession

À la suite des rébellions, la constitution du Bas-Canada est suspendue en 1838. Les fonctions législatives de la Chambre d'assemblée et du Conseil législatif sont alors confiées au Conseil spécial du Bas-Canada (1838-1841), instance nommée distincte du Conseil exécutif. Ce dernier continue pendant cette période d'assister le gouverneur dans l'administration de la colonie.

Le rapport de lord Durham, publié en 1839, recommande l'union des deux Canadas et l'adoption d'un gouvernement responsable. L'Acte d'Union, adopté par le Parlement britannique en 1840, entre en vigueur en février 1841. Le Conseil exécutif du Bas-Canada tient sa dernière séance le 9 février 1841.

Ses fonctions sont reprises par le Conseil exécutif de la Province du Canada, qui devient, avec la reconnaissance du principe de la responsabilité ministérielle en 1848, l'ancêtre des conseils des ministres modernes. Après la Confédération de 1867, le Québec se dote de son propre Conseil exécutif, qui désigne encore aujourd'hui le conseil des ministres du gouvernement du Québec.

Archives

Les documents produits par le Conseil exécutif du Bas-Canada sont principalement conservés à Bibliothèque et Archives Canada, au sein du fonds du Bureau du Conseil exécutif. Les principales séries comprennent :

Une partie de ces documents a été microfilmée et numérisée, notamment sur la plateforme Héritage de Canadiana, ce qui en facilite la consultation par les historiens et les généalogistes. La Bibliothèque de l'Assemblée nationale du Québec propose par ailleurs des guides sur les documents politiques et parlementaires de la période du Bas-Canada.