Définition et mission
La santé publique constitue une fonction du réseau de la santé et des services sociaux (RSSS) tournée vers la santé de l'ensemble de la population plutôt que vers le traitement des personnes malades. Elle vise à maintenir et à améliorer l'état de santé et de bien-être de la population et à réduire les inégalités sociales de santé.
Le réseau de santé publique ne forme pas une organisation distincte dotée d'une personnalité juridique propre. Il désigne plutôt l'ensemble coordonné des autorités et des équipes qui exercent cette fonction à trois paliers :
- le palier national, avec le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS) et le directeur national de santé publique ;
- le palier régional, avec les directeurs régionaux de santé publique et leurs équipes ;
- le palier local, où les activités de prévention et de promotion sont déployées dans les établissements et les communautés.
Ce réseau s'appuie sur des centres d'expertise, au premier rang desquels l'Institut national de santé publique du Québec (INSPQ), et agit en collaboration avec des partenaires communautaires, municipaux, scolaires et d'autres secteurs de l'action gouvernementale.
Cadre légal
Les responsabilités de santé publique reposent principalement sur deux lois québécoises.
Loi sur la santé publique
Adoptée en 2001, la Loi sur la santé publique (RLRQ, chapitre S-2.2) définit les fonctions de santé publique, établit le rôle du ministre, du directeur national de santé publique et des directeurs régionaux, et encadre notamment :
- l'élaboration d'un programme national de santé publique et de plans d'action régionaux ;
- la surveillance continue de l'état de santé de la population ;
- la déclaration obligatoire de certaines maladies, infections et intoxications (MADO) ;
- la vaccination et le registre de vaccination ;
- les pouvoirs d'enquête et d'intervention en cas de menace à la santé ;
- la déclaration d'un état d'urgence sanitaire par le gouvernement.
La loi prévoit aussi un comité d'éthique de santé publique chargé d'examiner certains projets, notamment en matière de surveillance.
Loi sur les services de santé et les services sociaux
La Loi sur les services de santé et les services sociaux encadre l'organisation du réseau dans lequel s'insèrent les directions de santé publique. Depuis l'adoption, en décembre 2023, de la Loi visant à rendre le système de santé et de services sociaux plus efficace, qui a créé Santé Québec, la gouvernance du réseau a été profondément remaniée, ce qui a une incidence sur l'insertion administrative des équipes régionales de santé publique.
Organisation
Palier national
Le MSSS établit les orientations, les politiques, les règles et le budget du système de santé, puis en évalue les résultats. En matière de santé publique, il élabore le Programme national de santé publique, qui fixe les services à offrir à la population sur l'ensemble du territoire.
Le directeur national de santé publique, qui occupe également une fonction de sous-ministre adjoint au MSSS, conseille le ministre, coordonne l'action des directeurs régionaux et peut intervenir lorsqu'une menace dépasse le cadre d'une région ou exige une réponse concertée.
Palier régional
Chaque région sociosanitaire dispose d'un directeur régional de santé publique, médecin spécialisé en santé publique et médecine préventive, qui dirige une direction régionale de santé publique (DRSP). Celle-ci informe la population sur son état de santé, élabore un plan d'action régional, mène des enquêtes épidémiologiques et ordonne au besoin des mesures de protection. Depuis 2015, ces directions sont intégrées aux centres intégrés de santé et de services sociaux (CISSS) et aux centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux (CIUSSS).
Les régions du Nunavik et des Terres-Cries-de-la-Baie-James relèvent d'instances régionales particulières, la Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik et le Conseil cri de la santé et des services sociaux de la Baie James, qui ne sont pas intégrées à Santé Québec.
Palier local et Santé Québec
Santé Québec, créée en avril 2024 et en activité depuis le 6 mai 2024, organise et coordonne les opérations des établissements, soutient la prestation des services et agit comme employeur unique du réseau. Selon le MSSS, le réseau comptait 51 établissements publics et, au 30 juin 2025, 1 589 installations. Les services de santé publique de première ligne, comme la vaccination ou les interventions en milieu scolaire, y sont offerts par les équipes des établissements.
Centres d'expertise
Institut national de santé publique du Québec
Créé en 1998, l'Institut national de santé publique du Québec (INSPQ) est le principal centre d'expertise du réseau. Il fournit expertise et services spécialisés au MSSS, aux autorités régionales de santé publique et aux établissements. Ses travaux portent notamment sur les maladies infectieuses, la santé environnementale, les habitudes de vie, la santé au travail, les traumatismes, les inégalités sociales de santé et l'analyse des politiques publiques.
L'INSPQ regroupe plusieurs entités spécialisées, dont :
- le Laboratoire de santé publique du Québec, laboratoire de référence en microbiologie qui soutient la surveillance des maladies infectieuses ;
- le Centre de toxicologie du Québec, qui réalise des analyses en toxicologie humaine et environnementale.
L'Institut assure aussi le soutien scientifique de comités consultatifs, dont le Comité sur l'immunisation du Québec, et contribue au développement des compétences des professionnels de santé publique.
Autres partenaires
Le réseau collabore avec d'autres organismes liés au MSSS ainsi qu'avec les universités et les centres de recherche. Il s'appuie également sur des partenaires de divers secteurs, notamment les municipalités, le milieu scolaire et les organismes communautaires, pour agir sur les déterminants de la santé comme l'habitation, la qualité de l'air ou l'environnement bâti.
Fonctions de santé publique
La Loi sur la santé publique et le Programme national de santé publique reconnaissent quatre fonctions essentielles, auxquelles s'ajoutent des fonctions de soutien.
| Fonction | Exemples d'activités |
|---|---|
| Surveillance | Suivi de l'état de santé et de ses déterminants, analyse des maladies à déclaration obligatoire, production de portraits régionaux |
| Promotion de la santé | Soutien aux saines habitudes de vie, développement de milieux favorables à la santé |
| Prévention | Vaccination, dépistage, prévention des infections transmissibles sexuellement et par le sang, prévention des traumatismes |
| Protection | Enquêtes épidémiologiques, gestion des éclosions, intervention lors de menaces chimiques, biologiques ou environnementales |
La fonction de protection confère aux directeurs de santé publique des pouvoirs d'enquête et, dans certaines circonstances, d'ordonnance, notamment pour isoler une personne atteinte d'une maladie contagieuse ou faire cesser une source de contamination.
La vaccination s'appuie sur le Programme québécois d'immunisation et sur le Protocole d'immunisation du Québec, qui guide les vaccinateurs. La santé publique contribue aussi à la ligne Info-Santé 811, service téléphonique de consultation infirmière offert à l'ensemble de la population.
Histoire
L'organisation de la santé publique au Québec remonte au début du XXe siècle, avec la mise en place d'une administration provinciale de l'hygiène. En 1926, la première unité sanitaire de comté est créée dans la Beauce ; ce modèle, fondé sur des équipes de médecins, d'infirmières et d'inspecteurs desservant un territoire, s'étend ensuite à l'ensemble de la province.
Le réseau public de la santé et des services sociaux est institué en 1971, dans la foulée des travaux de la commission Castonguay-Nepveu. Les unités sanitaires sont alors remplacées par des départements de santé communautaire (DSC) rattachés à des centres hospitaliers.
La réforme du début des années 1990 regroupe ces fonctions dans des directions régionales de santé publique relevant des régies régionales, devenues par la suite des agences de la santé et des services sociaux. L'adoption de la Loi sur la santé publique en 2001 donne au réseau son cadre légal actuel, et la création de l'INSPQ en 1998 lui procure un centre d'expertise national.
En 2015, la réforme qui crée les CISSS et les CIUSSS intègre les directions régionales de santé publique à ces nouveaux établissements. Pendant la pandémie de COVID-19, le gouvernement déclare l'état d'urgence sanitaire le 13 mars 2020 ; celui-ci prend fin le 1er juin 2022. Cette période place la santé publique au centre de la vie publique et suscite plusieurs examens de son indépendance et de sa gouvernance.
En 2024, l'entrée en activité de Santé Québec, chargée des opérations du réseau, redéfinit l'environnement administratif dans lequel s'exerce la santé publique.
Enjeux
Plusieurs enjeux traversent le réseau de santé publique québécois.
- Gouvernance et indépendance : la pandémie de COVID-19 a ravivé les débats sur la position du directeur national de santé publique, à la fois conseiller scientifique et haut fonctionnaire du ministère, ainsi que sur la transparence des avis transmis au gouvernement.
- Intégration aux établissements : l'insertion des directions régionales dans de grands établissements, puis dans la structure de Santé Québec, soulève la question de la place accordée à la prévention face aux besoins des soins curatifs.
- Inégalités sociales de santé : la réduction des écarts de santé entre groupes sociaux et entre territoires, notamment dans les régions éloignées et les communautés autochtones, demeure un objectif central du Programme national de santé publique.
- Menaces émergentes : les changements climatiques, les maladies infectieuses émergentes et la résistance aux antimicrobiens orientent une part croissante des activités de surveillance et de préparation.
- Action intersectorielle : une grande partie des déterminants de la santé, comme le logement, le transport ou l'aménagement du territoire, relève d'autres ministères et des municipalités, ce qui exige une collaboration soutenue au-delà du seul réseau de la santé.