Définition et statut
Une municipalité régionale de comté est une entité municipale de niveau supralocal. Son territoire comprend un ensemble de municipalités locales contiguës et, dans certains cas, des territoires non organisés (TNO), c'est-à-dire des parties du territoire qui ne relèvent d'aucune municipalité locale et dont la MRC assure l'administration.
La MRC n'est pas une municipalité au sens d'un palier remplaçant les municipalités locales : celles-ci conservent leur existence juridique et leurs compétences propres. La MRC agit plutôt comme une instance de concertation et de gestion de responsabilités communes, définies par la loi ou déléguées par les municipalités membres.
Le cadre constitutif des MRC relève de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, adoptée en 1979. D'autres lois québécoises leur confient des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des matières résiduelles, de sécurité incendie et de gestion des cours d'eau. Leur fonctionnement général s'appuie également sur le Code municipal du Québec.
Dans l'organisation territoriale québécoise, les MRC se situent entre les municipalités locales et les régions administratives : chaque MRC est rattachée à une région administrative, et chaque région regroupe plusieurs MRC ou territoires équivalents.
Histoire
Les corporations de comté
Avant l'apparition des MRC, l'organisation municipale régionale reposait sur les corporations de comté, issues du régime municipal mis en place au Bas-Canada au milieu du XIXe siècle. Ces corporations regroupaient les municipalités rurales d'un comté et disposaient de compétences limitées. Les grandes villes en étaient généralement exclues, ce qui laissait le palier régional incomplet.
La réforme de 1979
L'adoption de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, en 1979, a introduit une nouvelle structure régionale chargée en premier lieu de planifier l'aménagement du territoire. Les MRC ont été constituées au cours des années suivantes et ont succédé aux corporations de comté. Leur découpage ne reprend pas systématiquement les anciennes limites de comté : il a été établi en tenant compte des solidarités régionales, des bassins de services et des liens économiques entre les municipalités.
Évolution des responsabilités
Depuis leur création, les MRC ont vu leurs responsabilités s'élargir au gré des réformes municipales. Elles ont progressivement obtenu des rôles en gestion des matières résiduelles, en sécurité incendie, en gestion des cours d'eau et en développement local et régional. Les réorganisations municipales du début des années 2000 ont aussi conduit certaines grandes villes et agglomérations à exercer elles-mêmes des compétences de MRC, ce qui explique l'existence de territoires équivalents.
Compétences
Les responsabilités des MRC se répartissent entre des compétences obligatoires, prévues par la loi, et des compétences facultatives, que les municipalités membres peuvent leur confier.
Compétences obligatoires
- Aménagement du territoire : élaboration, mise en vigueur et révision du schéma d'aménagement et de développement, document de planification qui détermine les grandes orientations d'utilisation du sol, les périmètres d'urbanisation et les contraintes naturelles ou anthropiques. Les plans et règlements d'urbanisme des municipalités locales doivent être conformes à ce schéma.
- Gestion des matières résiduelles : établissement d'un plan de gestion des matières résiduelles.
- Sécurité incendie : établissement d'un schéma de couverture de risques.
- Cours d'eau : compétence sur les cours d'eau de son territoire.
- Évaluation foncière : confection des rôles d'évaluation pour les municipalités régies par le Code municipal.
- Territoires non organisés : administration municipale des TNO compris dans son territoire.
Compétences facultatives et développement
Les MRC peuvent aussi intervenir dans le développement économique local et régional, le transport collectif, le logement social, les parcs régionaux ou la gestion d'équipements à portée régionale, selon les ententes conclues avec leurs municipalités membres et avec le gouvernement du Québec.
Le schéma d'aménagement et de développement constitue, pour la cartographie, l'un des principaux documents produits par une MRC : il comprend des cartes de grandes affectations du territoire, de contraintes et d'infrastructures.
Gouvernance
Le conseil de la MRC est l'instance décisionnelle. Il réunit en règle générale les maires et mairesses des municipalités locales membres, auxquels peuvent s'ajouter d'autres représentants selon les règles propres à chaque MRC. La pondération des voix tient habituellement compte de la population des municipalités représentées, ce qui permet d'équilibrer le poids des petites et des grandes municipalités.
Le conseil est présidé par un préfet ou une préfète. Dans la plupart des MRC, le préfet est choisi par les membres du conseil parmi les maires. La loi permet toutefois à une MRC de prévoir l'élection du préfet au suffrage universel par l'ensemble des électeurs de son territoire ; quelques MRC ont adopté cette formule.
La MRC dispose d'une administration permanente, dirigée par un directeur général ou une directrice générale, et de services techniques, notamment en aménagement et en évaluation foncière. Son financement provient principalement des quotes-parts versées par les municipalités membres, complétées par des transferts gouvernementaux et des revenus de services.
Le portrait institutionnel publié par la Commission municipale du Québec en 2022 décrit l'organisation, les ressources et les pratiques de gestion des MRC à partir de données arrêtées au 31 octobre 2021.
Territoires équivalents et couverture du territoire
Les 87 MRC dénombrées par la Commission municipale du Québec ne couvrent pas, à elles seules, l'ensemble du territoire québécois. Pour représenter tout le Québec, les découpages administratifs et statistiques intègrent des territoires équivalents à une MRC.
Ces territoires équivalents correspondent principalement à deux situations :
- des villes ou agglomérations qui ne font partie d'aucune MRC et exercent elles-mêmes, en tout ou en partie, les compétences d'une MRC ; c'est le cas de plusieurs grandes villes québécoises, notamment Montréal, Laval et Gatineau ;
- des territoires du Nord-du-Québec, dont l'organisation municipale et régionale repose sur des régimes particuliers issus notamment des conventions conclues avec les nations autochtones, comme les territoires du Nunavik et d'Eeyou Istchee Baie-James.
Dans les cartes à l'échelle du Québec, il est donc courant de rencontrer la mention « MRC et territoires équivalents ». Cette expression désigne un découpage complet, sans vide, qui permet de ventiler des statistiques sur l'ensemble du territoire. Elle ne doit pas être confondue avec le seul ensemble des MRC au sens administratif.
Cartographie et référentiels
Distinguer les découpages
La représentation cartographique des MRC exige de distinguer les limites administratives, qui découlent des actes constitutifs et des décrets, et les unités géographiques statistiques, qui servent à la diffusion de données. Une carte statistique peut regrouper MRC et territoires équivalents dans un même niveau ; il convient de vérifier la légende et la définition territoriale de chaque carte avant d'en tirer des conclusions sur les limites administratives.
Référentiels de l'Institut de la statistique du Québec
L'Institut de la statistique du Québec diffuse le Répertoire des divisions territoriales, qui permet de consulter les divisions territoriales du Québec et offre une cartographie interactive où plusieurs niveaux peuvent être affichés simultanément (régions administratives, MRC et territoires équivalents, municipalités).
L'Institut publie également les fichiers du Code géographique du Québec. Ceux-ci présentent les divisions municipales en vigueur à une date de référence ainsi que leur historique, avec les codes géographiques et les liens d'appartenance avec d'autres divisions territoriales provinciales et fédérales. Ces fichiers servent de table de correspondance pour rattacher une municipalité à sa MRC et à sa région administrative.
Lecture des cartes dans le temps
Le découpage municipal évolue : regroupements, changements de nom, annexions ou transferts d'une municipalité d'une MRC à une autre modifient les limites. Toute carte ou série statistique doit donc être lue en fonction de sa date de référence. Pour les comparaisons historiques, les données doivent être rapportées à un découpage commun.
Correspondance fédérale
Pour le recensement canadien, Statistique Canada utilise des divisions de recensement qui, au Québec, correspondent en général aux MRC et aux territoires équivalents. Cette correspondance facilite l'usage des données du recensement à l'échelle régionale, sous réserve des différences de date de découpage.