Contexte
Le projet de loi n° 2 est présenté dans un contexte marqué par une poussée inflationniste au Québec et au Canada au cours des années 2021 et 2022. Le mécanisme d'établissement des tarifs de distribution d'électricité alors en vigueur prévoyait une indexation annuelle liée à l'évolution de l'indice des prix à la consommation, ce qui laissait entrevoir des hausses tarifaires supérieures à celles des années précédentes pour les clients résidentiels.
À cet enjeu de coût de la vie s'ajoute une seconde préoccupation : la croissance anticipée de la demande d'électricité, alimentée par les projets d'électrification des transports, de décarbonation industrielle et d'implantation de nouvelles activités énergivores. Ce contexte soulève la question de la portée de l'obligation faite au distributeur d'électricité de desservir toute personne qui en fait la demande sur le territoire desservi.
Le texte est déposé par le ministre de l'Économie, de l'Innovation et de l'Énergie, Pierre Fitzgibbon, au début de la première session de la 43e législature, peu après l'élection générale québécoise de 2022. Il fait partie des premiers textes gouvernementaux soumis à l'Assemblée nationale au cours de cette session, aux côtés du projet de loi n° 1 limitant l'indexation de plusieurs tarifs gouvernementaux, parrainé par le ministre des Finances Éric Girard, qui poursuit un objectif apparenté de modération tarifaire.
Objet et contenu
Le projet de loi modifie principalement la Loi sur Hydro-Québec et la Loi sur la Régie de l'énergie (RLRQ, chapitre R-6.01). Ses deux volets correspondent aux deux membres de son titre.
Plafonnement de l'indexation tarifaire
Le premier volet plafonne à 3 % par année le taux d'indexation des prix des tarifs domestiques de distribution d'Hydro-Québec, catégorie qui comprend notamment le tarif D applicable aux clients résidentiels et à certaines exploitations agricoles. Le mécanisme d'indexation demeure rattaché à l'évolution de l'inflation, mais la hausse ne peut excéder ce seuil même lorsque la variation de l'indice des prix à la consommation lui est supérieure. Le taux de 3 % correspond à la limite supérieure de la fourchette cible de maîtrise de l'inflation de la Banque du Canada.
Encadrement de l'obligation de distribuer
Le second volet porte sur l'obligation de distribuer de l'électricité qui incombe à Hydro-Québec dans son activité de distribution. La loi habilite le gouvernement à déterminer par règlement les cas et les conditions dans lesquels cette obligation ne s'applique pas. Ce pouvoir réglementaire permet d'assortir de conditions, voire d'écarter, certaines demandes de raccordement, en fonction notamment de la capacité disponible du réseau, de la nature des usages visés et des orientations énergétiques du gouvernement. Cette modification a été analysée par des commentateurs juridiques comme un déplacement, pour certaines demandes, d'un régime d'obligation vers un régime laissant place à une marge d'appréciation.
Cheminement parlementaire
Le projet de loi suit les étapes habituelles du processus législatif québécois : présentation, consultations particulières, adoption du principe, étude détaillée en commission, prise en considération du rapport et adoption.
| Étape | Repère |
|---|---|
| Présentation à l'Assemblée nationale | 2 décembre 2022 |
| Étude détaillée en commission | Commission de l'agriculture, des pêcheries, de l'énergie et des ressources naturelles (CAPERN), séances tenues notamment le 31 janvier 2023 |
| Adoption | Annoncée par le gouvernement le 15 février 2023 |
| Sanction | 16 février 2023 |
L'étude détaillée relève de la CAPERN, commission compétente en matière d'énergie et de ressources naturelles. Des mémoires sont déposés par des organismes intéressés, dont Hydro-Québec et la Fédération des chambres de commerce du Québec, cette dernière s'étant penchée sur les incidences du texte pour les entreprises. Des amendements au projet de loi font l'objet d'un mémoire soumis au Conseil des ministres daté du 7 février 2023.
Statut juridique et publication
Sanctionné le 16 février 2023, le texte devient le chapitre 1 des lois de 2023 du Québec. Il est publié dans les Lois annuelles du Québec et à la Gazette officielle du Québec, partie 2.
À titre de loi modificatrice, ses dispositions s'intègrent aux lois qu'il modifie, principalement la Loi sur Hydro-Québec et la Loi sur la Régie de l'énergie. La Régie de l'énergie mentionne le texte parmi les lois pertinentes à son champ de compétence.
Il convient de distinguer ce texte d'autres projets de loi portant également le numéro 2 dans des sessions ultérieures de la 43e législature : le projet de loi n° 2 de la deuxième session, en matière d'accès aux services médicaux, et celui de la troisième session, relatif à la souveraineté parlementaire à l'égard de la Charte de la langue française. La numérotation des projets de loi recommence en effet à chaque session parlementaire.
Portée et suites
La loi modifie le mécanisme d'indexation applicable aux tarifs domestiques en plafonnant à 3 % leur hausse annuelle. Le cadre issu de la loi est évoqué dans des décisions ultérieures de la Régie de l'énergie, notamment dans le dossier R-4307-2025.
Le volet relatif à l'obligation de desserte s'inscrit dans une évolution plus large du droit québécois de l'énergie, marquée par l'arbitrage entre les demandes de raccordement de grands consommateurs et la capacité de production et de transport disponible. L'analyse juridique publiée en février 2023 par le cabinet Fasken caractérise la réforme comme un passage « de l'obligation à la discrétion » quant au devoir d'Hydro-Québec Distribution de desservir sa clientèle.
Les tarifs applicables aux clients non domestiques, notamment la grande industrie, ne sont pas visés par le plafond de 3 % établi pour les tarifs domestiques.
Sources documentaires
Les principales pièces documentaires relatives au texte comprennent :
- la fiche du projet de loi et le journal des débats de la CAPERN sur le site de l'Assemblée nationale du Québec ;
- le texte sanctionné publié dans les Lois annuelles du Québec de 2023, chapitre 1, et à la Gazette officielle du Québec ;
- les communiqués gouvernementaux du 2 décembre 2022 (dépôt) et du 15 février 2023 (adoption) ;
- les mémoires soumis au Conseil des ministres en 2022 et en 2023 ;
- le mémoire d'Hydro-Québec, rendu accessible par voie de demande d'accès à l'information.