Définition
Dans le cadre légal québécois, la main-d'œuvre indépendante (MOI) désigne les personnes qui fournissent une prestation de travail à un organisme du secteur de la santé et des services sociaux sans être membres de son personnel. Le recours à ces ressources peut passer par deux voies :
- une agence de placement de personnel, qui loue les services de ses salariés à un établissement ;
- un travailleur autonome, qui conclut directement un contrat avec l'établissement.
La loi et les règlements visent les contrats de location de personnel, c'est-à-dire ceux par lesquels un établissement obtient la prestation de travail d'une personne qui s'intègre à ses équipes de soins ou de services. Ils se distinguent de la sous-traitance de services, où un prestataire externe assume lui-même la réalisation d'un service complet.
Les titres d'emploi les plus touchés relèvent des soins infirmiers et de l'assistance aux usagers, notamment les infirmières, les infirmières auxiliaires et les préposés aux bénéficiaires. Les prestataires visés comprennent les établissements publics et privés du réseau ainsi que certaines résidences privées pour aînés.
Contexte
Le recours aux agences privées existe depuis longtemps dans le réseau québécois de la santé et des services sociaux, où il sert à combler des absences, des postes vacants ou des pointes d'activité. Il s'est intensifié au cours de la pandémie de COVID-19, période marquée par une pénurie aiguë de personnel soignant, par le recours au temps supplémentaire et par des départs vers le secteur privé.
Les agences offrent à leur personnel une rémunération horaire souvent plus élevée que celle du réseau public et une plus grande latitude dans le choix des horaires et des lieux de travail. Pour les établissements, ce recours représente des coûts supérieurs à ceux des salariés et complique la stabilité des équipes, la planification des horaires et la continuité des soins. La présence simultanée de salariés et de personnel d'agence aux conditions différentes au sein d'une même unité a également suscité des tensions.
Le gouvernement du Québec a présenté l'encadrement de ce recours comme un moyen de réintégrer davantage de personnel dans le réseau public, de réduire les coûts et de stabiliser les équipes, tout en assurant la continuité des services. Ces objectifs, énoncés par les autorités, se distinguent des résultats mesurés, qui ont fait l'objet d'analyses et de reportages, notamment sur la persistance du recours aux agences avant l'entrée en vigueur des interdictions.
Cadre législatif
Loi de 2023
Le projet de loi no 10, présenté à l'Assemblée nationale au cours de la 43e législature par le ministre de la Santé Christian Dubé, est devenu la Loi limitant le recours aux services d'une agence de placement de personnel et à de la main-d'œuvre indépendante dans le secteur de la santé et des services sociaux (LQ 2023, chapitre 8). Elle a été sanctionnée le 20 avril 2023.
Le principe central de la loi est qu'un organisme du secteur de la santé et des services sociaux ne peut recourir aux services d'une agence de placement de personnel ou à de la main-d'œuvre indépendante que dans les cas et selon les modalités déterminés par règlement du gouvernement. La loi confère ainsi au pouvoir réglementaire la définition des conditions concrètes, des plafonds et du calendrier.
Règlement de 2023
Un premier règlement, le Règlement sur le recours aux services des agences de placement de personnel et à de la main-d'œuvre indépendante dans le secteur de la santé et des services sociaux (RLRQ, chapitre S-4.2, r. 22.2), a été pris en vertu de cette loi en 2023. Il s'inscrivait dans le cadre de la Loi sur les services de santé et les services sociaux. Le Comité patronal de négociation du secteur de la santé et des services sociaux a publié un guide d'application à l'intention des établissements.
Règlement de 2024
À la suite de l'adoption de la Loi sur la gouvernance du système de santé et de services sociaux, qui a créé Santé Québec, un nouveau règlement (RLRQ, chapitre G-1.021, r. 2) a été édicté par le décret 1485-2024 et publié à la Gazette officielle du Québec en 2024. Il établit les normes applicables à Santé Québec et aux autres prestataires visés.
Principales mesures
Le régime réglementaire repose sur plusieurs catégories de mesures :
- Plafonds tarifaires : des taux horaires maximaux sont fixés pour certains titres d'emploi, ce qui limite les montants que les établissements peuvent payer aux agences.
- Encadrement des frais : certains frais facturés par les agences, en sus de la rémunération du personnel, sont encadrés.
- Interdiction progressive : le recours aux agences et à la main-d'œuvre indépendante doit cesser selon un calendrier qui varie en fonction de la catégorie de région.
- Exceptions : le règlement de 2024 prévoit des situations où le recours demeure permis, notamment pour pourvoir un poste de cadre, ainsi que des mécanismes de dérogation accordés par le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS).
Les établissements doivent planifier le retrait graduel de la main-d'œuvre indépendante. Plusieurs, comme les composantes régionales de Santé Québec dans les Laurentides et sur la Côte-Nord, ont publié de l'information à l'intention de leur personnel et de leurs partenaires sur les modalités de ce retrait et sur les possibilités d'intégration au réseau public pour le personnel d'agence.
Calendrier d'interdiction
Le calendrier général fixé par le gouvernement du Québec distingue trois catégories de régions. Les échéances sont assujetties aux exceptions et dérogations prévues.
| Catégorie de régions | Échéance de fin du recours |
|---|---|
| Régions urbaines | 1er avril 2025 |
| Régions mitoyennes | 19 octobre 2025 |
| Régions éloignées | 18 octobre 2026 |
L'échelonnement tient compte des difficultés plus marquées de recrutement et de rétention du personnel en dehors des grands centres. Les régions éloignées, où la dépendance au personnel d'agence est généralement plus forte, disposaient ainsi du délai le plus long.
Dérogations de 2026
En 2026, le MSSS a accordé des dérogations temporaires à plusieurs établissements de régions éloignées, notamment sur la Côte-Nord, repoussant leur échéance au 31 octobre 2027. Les motifs invoqués comprennent les difficultés d'attraction et de rétention du personnel, la disponibilité du logement, les contraintes de mobilité et l'accès à la formation. Ces dérogations illustrent les limites du calendrier initial dans les territoires où le bassin de main-d'œuvre est restreint et dispersé.
Enjeux et débats
L'encadrement du recours aux agences soulève plusieurs enjeux dans le réseau québécois.
Continuité des services. La crainte principale exprimée lors de la mise en œuvre concerne le risque de bris de service, en particulier dans les urgences, les centres d'hébergement et de soins de longue durée et les établissements des régions éloignées, où le personnel d'agence comble une partie des besoins. Les exceptions et dérogations visent à atténuer ce risque.
Coûts. Le gouvernement fait valoir que les tarifs des agences représentent une charge supérieure à celle du personnel salarié. Les plafonds tarifaires et l'interdiction progressive visent à réduire cette dépense.
Conditions de travail. L'attrait des agences tient notamment à la flexibilité des horaires et à une rémunération plus élevée. Le retour du personnel dans le réseau public dépend en partie des conditions offertes par les établissements, notamment en matière d'horaires, de temps supplémentaire et de stabilité des postes, ainsi que des conventions collectives négociées avec les syndicats.
Disparités régionales. Les régions éloignées, comme la Côte-Nord, le Nord-du-Québec ou l'Abitibi-Témiscamingue, présentent des défis particuliers de logement, de distance et de recrutement, qui ont justifié un calendrier distinct puis des reports.
Gouvernance. La création de Santé Québec, opérationnelle depuis décembre 2024, a transféré à cette société d'État la gestion opérationnelle des établissements publics, et donc la mise en œuvre du retrait de la main-d'œuvre indépendante, sous l'encadrement réglementaire du gouvernement et du MSSS.