Définition et cadre légal
Le schéma d'aménagement et de développement est un document de planification qui établit les lignes directrices de l'organisation physique du territoire d'une municipalité régionale de comté (MRC) ou d'une agglomération. Il s'inscrit dans le régime instauré par la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU), adoptée par l'Assemblée nationale en 1979, qui a confié aux MRC, alors nouvellement créées, la responsabilité de la planification régionale.
Le SAD occupe une position intermédiaire dans la hiérarchie des outils d'aménagement québécois :
- en amont, les orientations gouvernementales en aménagement du territoire, que le schéma doit respecter ;
- dans les territoires métropolitains, le plan métropolitain d'aménagement et de développement (PMAD) des communautés métropolitaines de Montréal et de Québec, avec lequel le schéma doit être conforme ;
- en aval, les plans et règlements d'urbanisme des municipalités locales (plan d'urbanisme, règlements de zonage, de lotissement et de construction), qui doivent être conformes au schéma.
Cette chaîne de conformité vise à assurer la cohérence entre les politiques de l'État, les choix régionaux et les décisions municipales. Le ministère des Affaires municipales et de l'Habitation veille à l'application de ce régime et donne son avis sur la conformité des schémas aux orientations gouvernementales.
Contenu du schéma
La LAU précise un contenu obligatoire que tout schéma doit comporter. Celui-ci comprend notamment :
- les grandes orientations de l'aménagement du territoire ;
- les grandes affectations du territoire pour les différentes parties de celui-ci (urbaine, agricole, forestière, récréative, de conservation, industrielle, etc.) ;
- les périmètres d'urbanisation, qui délimitent les secteurs où se concentre la croissance urbaine ;
- les zones de contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique ou de protection environnementale, comme les zones inondables, les zones d'érosion ou de glissement de terrain ;
- les territoires d'intérêt historique, culturel, esthétique ou écologique ;
- l'organisation du transport terrestre ainsi que la nature et l'emplacement des principaux équipements et infrastructures ;
- un document complémentaire établissant des règles minimales que les règlements d'urbanisme locaux doivent intégrer.
Le schéma est généralement accompagné d'un document indiquant les coûts approximatifs des équipements projetés et d'un plan d'action pour sa mise en œuvre. Il peut aussi aborder des thèmes facultatifs, comme la densité d'occupation du sol ou la gestion de l'urbanisation à l'intérieur des périmètres.
Cartographie
Les cartes constituent une composante essentielle du schéma. Elles traduisent spatialement les orientations et les règles de planification adoptées par la MRC ou l'agglomération. Les cartes les plus courantes représentent :
- les grandes affectations du territoire ;
- les périmètres d'urbanisation ;
- la zone agricole permanente établie en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles ;
- les réseaux de transport et les infrastructures majeures ;
- les zones de contraintes naturelles et anthropiques ;
- les territoires d'intérêt patrimonial, paysager et écologique.
Ces cartes ne constituent pas toutes des cartes de zonage : elles fixent un cadre général que les municipalités locales précisent ensuite à l'échelle de la parcelle dans leurs propres règlements.
Exemples
Le schéma révisé de l'agglomération de Québec, entré en vigueur le 7 février 2020, comprend plusieurs cartes thématiques, dont celles des zones inondables réglementées, des cours d'eau, des fortes pentes, de la zone agricole et des grandes affectations du territoire.
Pour l'agglomération de Montréal, dont le schéma est entré en vigueur le 1er avril 2015, des jeux de données géographiques sont diffusés sur le portail Données Québec, notamment sur le patrimoine et les paysages, les affectations du sol, le transport et les équipements collectifs, dans des formats comme GeoJSON et Shapefile.
Élaboration, révision et modification
Le processus d'adoption d'un schéma comporte plusieurs étapes prévues par la LAU :
- adoption d'un projet de schéma par le conseil de la MRC ou de l'agglomération ;
- transmission du projet au ministre et aux municipalités concernées pour avis ;
- tenue d'une consultation publique ;
- adoption du schéma par règlement ;
- examen de sa conformité aux orientations gouvernementales et, le cas échéant, au PMAD ;
- entrée en vigueur.
Les premiers schémas ont été adoptés au cours des années 1980, à la suite de la création des MRC. Ils ont ensuite fait l'objet de révisions successives, souvent longues, menant à des schémas dits « de deuxième génération ».
Entre deux révisions, le schéma peut être modifié par règlement, selon une procédure semblable mais allégée. Pendant l'élaboration ou la modification d'un schéma, une MRC peut adopter un règlement de contrôle intérimaire afin d'encadrer certaines interventions sur le territoire.
Une fois un schéma ou une modification en vigueur, les municipalités locales doivent adopter des règlements de concordance pour ajuster leurs plans et règlements d'urbanisme dans les délais prévus par la loi. Les documents adoptés sont notifiés au ministre des Affaires municipales, qui en publie la liste.
Acteurs et territoires
La responsabilité du schéma revient au conseil de la MRC, composé des maires des municipalités locales et, selon le cas, d'un préfet élu ou désigné. Dans les territoires où une ville exerce des compétences d'agglomération, le schéma relève du conseil d'agglomération ; c'est le cas notamment de Montréal et de Québec.
Certaines villes dont le territoire n'est compris dans aucune MRC exercent elles-mêmes les compétences de MRC et sont donc responsables de leur propre schéma.
Les communautés métropolitaines de Montréal et de Québec n'adoptent pas de schéma, mais un PMAD qui s'impose aux schémas des MRC et des agglomérations comprises dans leur territoire.
Au-delà des municipalités, le gouvernement du Québec intervient par l'intermédiaire de ses orientations en aménagement du territoire et des avis ministériels. D'autres régimes encadrent également l'utilisation du sol, comme celui de la protection du territoire agricole, administré par la Commission de protection du territoire agricole du Québec, avec lequel le schéma doit s'articuler.
Consultation des documents
Les schémas en vigueur sont généralement publiés par les MRC et les agglomérations sur leur site Web, accompagnés de leurs cartes et de leurs règlements de modification. Plusieurs organismes diffusent aussi leurs données cartographiques en données ouvertes, notamment sur le portail Données Québec et dans le catalogue géospatial du gouvernement du Canada.
Un schéma pouvant être modifié à plusieurs reprises, une carte isolée ou un jeu de données ne reflète pas nécessairement l'état en vigueur du document. La consultation du texte officiel, de ses modifications et de leur date d'entrée en vigueur demeure nécessaire pour connaître les règles applicables à un territoire donné.