Contexte
Dans les années 1940, les Témoins de Jéhovah mènent au Québec une activité de prédication et de distribution de publications. Une partie importante de la population catholique et des autorités perçoit cette activité comme hostile à l'Église catholique. À Montréal et dans d'autres municipalités, des centaines de membres du mouvement sont arrêtés. Ils sont généralement poursuivis en vertu de règlements municipaux interdisant la distribution d'imprimés sans permis.
Frank Roncarelli exploite un restaurant de la rue Crescent, à Montréal, qui détient un permis de vente d'alcool délivré par la Commission des liqueurs du Québec. Membre des Témoins de Jéhovah, il se porte caution pour ses coreligionnaires arrêtés afin de leur permettre de recouvrer leur liberté en attendant leur procès. Selon les faits retenus par la Cour suprême du Canada, il s'est ainsi porté caution pour environ 390 personnes.
Les autorités municipales et provinciales estiment que ces cautionnements encouragent la poursuite des activités jugées illégales. En novembre 1946, les Témoins de Jéhovah diffusent un tract virulent dénonçant le traitement qui leur est réservé au Québec. Ce document est connu sous le titre « La haine ardente du Québec pour Dieu, pour Christ et pour la liberté est un sujet de honte pour tout le Canada ». Le gouvernement de l'Union nationale réagit avec fermeté. Maurice Duplessis cumule alors les fonctions de premier ministre et de procureur général.
Retrait du permis
Au début de décembre 1946, le gérant général de la Commission des liqueurs du Québec consulte Maurice Duplessis au sujet du permis de Frank Roncarelli. À la suite de cet échange, la Commission annule le permis d'alcool du restaurant. Duplessis déclare publiquement que Roncarelli s'est vu retirer son permis en raison de son soutien aux Témoins de Jéhovah. Il précise qu'aucun permis ne lui sera accordé à l'avenir.
La preuve examinée plus tard par les tribunaux établit que cette décision ne repose sur aucune infraction à la législation sur les alcools. La Commission n'a relevé aucun manquement dans l'exploitation de l'établissement. La mesure découle de l'activité de Roncarelli comme caution, une activité par ailleurs légale. Privé de la vente d'alcool, le restaurant voit son chiffre d'affaires chuter. Roncarelli met son commerce en vente quelques mois plus tard.
Cette révocation illustre la manière dont un pouvoir administratif confié à un organisme de l'État a été employé à une fin étrangère à son objet. Le permis visait à encadrer le commerce de l'alcool ; il a servi à sanctionner l'exercice d'un droit et une appartenance religieuse.
Procédure judiciaire
Roncarelli intente une action en dommages-intérêts contre Maurice Duplessis à titre personnel. Il ne poursuit pas la Commission des liqueurs ni le gouvernement. L'action est fondée sur l'article 1053 du Code civil du Bas-Canada, qui régit alors la responsabilité civile extracontractuelle au Québec. Les avocats de Roncarelli sont Albert Louis Stein et le juriste Frank R. Scott, professeur à l'Université McGill.
Le parcours judiciaire de l'affaire s'étend sur plus de dix ans :
| Étape | Juridiction | Issue |
|---|---|---|
| Première instance (1951) | Cour supérieure du Québec | Action accueillie en partie ; dommages accordés à Roncarelli |
| Appel (1956) | Cour du banc de la reine (juridiction d'appel) | Jugement infirmé ; action rejetée |
| Pourvoi (27 janvier 1959) | Cour suprême du Canada | Jugement de première instance rétabli ; dommages majorés |
La défense de Duplessis soutient qu'il avait agi dans l'exercice de ses fonctions de procureur général. Elle avance aussi qu'il aurait dû recevoir un avis préalable avant toute poursuite, comme le prévoyait le Code de procédure civile pour les fonctionnaires publics. Elle fait enfin valoir que la décision appartenait à la Commission des liqueurs et non à lui. La Cour d'appel retient ces arguments, ce qui explique le rejet de l'action en 1956.
Arrêt de la Cour suprême
Le 27 janvier 1959, la Cour suprême du Canada accueille le pourvoi de Roncarelli à la majorité de six juges contre trois. Elle condamne Maurice Duplessis à verser des dommages-intérêts au restaurateur. L'arrêt est publié sous la référence [1959] R.C.S. 121.
La majorité conclut que Duplessis a provoqué l'annulation du permis. Selon elle, cette annulation reposait sur des motifs étrangers à la législation sur les alcools. Ce geste ne relevait pas de l'exercice légitime de ses fonctions et engageait donc sa responsabilité personnelle. L'exigence d'un avis préalable ne s'appliquait pas à un acte posé en dehors de ces fonctions.
Les motifs du juge Ivan Rand sont les plus cités. Il y affirme qu'il n'existe pas, dans une société régie par le droit, de pouvoir discrétionnaire absolu et illimité. Toute législation conférant un pouvoir administratif doit s'interpréter en fonction de l'objet de la loi. Un pouvoir ne peut servir à des fins arbitraires ou étrangères à sa raison d'être, par exemple pour punir un citoyen de l'exercice d'un droit ou de ses convictions religieuses.
Trois juges sont dissidents. Ils retiennent notamment l'argument de l'avis préalable ou estiment que la responsabilité personnelle du premier ministre n'était pas établie. L'arrêt est rendu quelques mois avant la mort de Maurice Duplessis, survenue en septembre 1959.
Portée juridique
L'arrêt Roncarelli c. Duplessis est considéré comme l'une des décisions fondatrices du droit administratif et constitutionnel canadien. Il affirme que les plus hautes autorités politiques sont soumises au droit ordinaire. Un ministre qui abuse d'un pouvoir public peut être tenu personnellement responsable devant les tribunaux civils.
Plusieurs principes en découlent :
- Primauté du droit : nul, pas même le premier ministre, ne se situe au-dessus de la loi.
- Encadrement du pouvoir discrétionnaire : un pouvoir discrétionnaire doit être exercé de bonne foi, pour des motifs pertinents et conformément à l'objet de la loi qui le confère.
- Responsabilité civile des agents publics : en droit civil québécois, l'article 1053 du Code civil du Bas-Canada a été appliqué à un abus de pouvoir commis par un membre du gouvernement. Les juristes y voient une évolution marquante de la responsabilité extracontractuelle.
L'affaire s'inscrit dans une série de litiges portés devant la Cour suprême par des Témoins de Jéhovah québécois au cours des années 1950. On compte parmi eux Boucher c. Le Roi (1951) et Saumur c. Ville de Québec (1953). Avant l'adoption des chartes des droits, ces arrêts ont contribué à définir la protection des libertés publiques, notamment la liberté de religion et la liberté d'expression. Les tribunaux canadiens citent encore régulièrement l'arrêt pour illustrer le principe de la primauté du droit.
Mémoire et héritage
Dans l'historiographie québécoise, l'affaire Roncarelli est associée à la période dite de la « Grande Noirceur ». Elle illustre l'usage que le gouvernement de l'Union nationale faisait des leviers administratifs, comme les permis et les contrats, à l'égard de ses opposants et des minorités. Elle est aussi rattachée aux débats sur les libertés civiles qui précèdent la Révolution tranquille. Ces débats ont trouvé leur aboutissement dans l'adoption de la Charte des droits et libertés de la personne en 1975.
L'affaire a contribué à la notoriété de Frank R. Scott comme défenseur des libertés civiles et figure du droit constitutionnel canadien. Elle fait l'objet d'une abondante littérature juridique et historique.
En 2009, à l'occasion du cinquantième anniversaire de l'arrêt, la Faculté de droit de l'Université McGill a organisé un colloque. Le McGill Law Journal en a publié les actes en 2010. Ces textes portent sur l'héritage de la décision en droit public, en droit civil et dans la culture constitutionnelle canadienne. L'affaire demeure un sujet d'étude courant dans les facultés de droit et en histoire politique du Québec.