Création
Au début des années 1660, la Compagnie des Cent-Associés, qui détient depuis 1627 le monopole de la colonisation de la Nouvelle-France, n'arrive plus à assurer le peuplement ni la défense de la colonie. En 1663, elle rétrocède ses droits à la Couronne. Louis XIV et son ministre Jean-Baptiste Colbert réorganisent alors le gouvernement colonial sur le modèle des provinces du royaume.
L'édit d'avril 1663 établit à Québec un Conseil souverain. Cette institution remplace les conseils mis en place sous le régime des compagnies, notamment le Conseil de Québec créé en 1647. Elle tient sa première séance le 18 septembre 1663.
Le Conseil souverain est l'une des pièces maîtresses du gouvernement royal. Avec le gouverneur, chargé des affaires militaires et des relations extérieures, et l'intendant, responsable de la justice, de la police et des finances, il forme le cadre administratif de la colonie jusqu'à la fin du Régime français. Son nom s'inspire des cours souveraines de France, en particulier des parlements, qui jugent en dernier ressort et enregistrent les actes royaux.
Composition
À la fondation (1663)
L'édit de 1663 prévoit que le Conseil comprend :
- le gouverneur ;
- l'évêque, ou à défaut le plus haut dignitaire ecclésiastique de la colonie ;
- cinq conseillers, choisis conjointement par le gouverneur et l'évêque ;
- un procureur général ;
- un greffier.
Au moment de la création, le gouverneur est Augustin de Saffray de Mézy et l'évêque est François de Laval, vicaire apostolique de la Nouvelle-France. Le mode de désignation des conseillers crée rapidement des tensions entre ces deux personnages. En 1664, Mézy tente d'écarter plusieurs membres du Conseil.
L'arrivée de l'intendant
Un intendant est prévu dès 1663, mais le premier titulaire à exercer réellement la charge est Jean Talon, nommé en 1665. L'intendant devient aussitôt un acteur central du Conseil.
Réformes ultérieures
En 1675, la Couronne réforme l'institution. Le roi nomme désormais lui-même les conseillers, dont le nombre est porté à sept. La présidence des séances est confiée à l'intendant, tandis que le gouverneur conserve la préséance honorifique. En 1703, le Conseil prend le nom de Conseil supérieur et le nombre de conseillers est de nouveau augmenté. Les charges de conseiller sont généralement confiées à des membres de l'élite coloniale, marchands, seigneurs ou officiers. Elles sont modestement rémunérées et ne s'achètent pas, contrairement à celles des parlements de France.
Attributions
Le Conseil cumule des fonctions que l'on distinguerait aujourd'hui entre les pouvoirs judiciaire, législatif et exécutif.
Fonctions judiciaires
Le Conseil est le tribunal d'appel de la colonie en matière civile et criminelle. Il juge en dernier ressort les causes portées en appel des juridictions inférieures, notamment la prévôté de Québec, créée en 1666, et les juridictions royales de Trois-Rivières et de Montréal. Seul un recours au Conseil du roi, en France, reste possible, et il est rarement exercé. Dans les premières années, le Conseil entend aussi des causes en première instance. Il applique la Coutume de Paris, devenue la seule coutume en vigueur dans la colonie à partir de 1664, ainsi que les ordonnances royales.
Enregistrement des actes royaux
Comme les parlements du royaume, le Conseil enregistre les édits, ordonnances et déclarations du roi destinés à la colonie. Cet enregistrement est la condition de leur application en Nouvelle-France. Le Conseil ne dispose toutefois pas du droit de remontrance que revendiquent les parlements français.
Règlements de police
Le Conseil adopte des règlements de police au sens large du terme sous l'Ancien Régime. Ces règlements portent sur le commerce, les prix, la voirie, la salubrité, la sécurité contre les incendies et l'ordre public. Au fil du temps, l'intendant exerce une part croissante de ce pouvoir réglementaire par ses propres ordonnances.
Administration
Dans les premières années, le Conseil intervient aussi dans les affaires économiques et commerciales, comme la traite des fourrures et l'approvisionnement. Ce rôle se réduit à mesure que l'intendant concentre l'administration civile.
Évolution sous le Régime français
L'histoire de l'institution se divise en plusieurs périodes.
| Période | Faits marquants |
|---|---|
| 1663-1675 | Création par l'édit d'avril 1663 ; conseillers désignés par le gouverneur et l'évêque ; arrivée de l'intendant Jean Talon en 1665 |
| 1675-1703 | Conseillers nommés par le roi ; présidence des séances confiée à l'intendant ; rôle judiciaire prépondérant |
| 1703-1760 | Nouveau nom de Conseil supérieur ; augmentation du nombre de conseillers ; activité essentiellement judiciaire et d'enregistrement |
Après une période initiale marquée par les conflits de préséance et d'autorité entre le gouverneur, l'évêque et l'intendant, le Conseil devient surtout une cour de justice. Le changement de nom de 1703 traduit ce recentrage. Le titre de « souverain » est réservé, dans la tradition monarchique, aux cours qui jugent au nom d'un roi absolu. La Couronne préfère celui de « supérieur » pour les conseils coloniaux. Ce titre est aussi porté par les conseils créés dans d'autres possessions françaises d'Amérique, notamment à Louisbourg, sur l'île Royale, et en Louisiane.
Fin de l'institution
La guerre de Sept Ans met fin au Conseil supérieur. Après la capitulation de Québec en septembre 1759, l'administration française se replie sur Montréal. La capitulation de Montréal, le 8 septembre 1760, met un terme au gouvernement français au Canada.
Sous le régime militaire britannique (1760-1764), la justice est rendue par des tribunaux militaires et des chambres de milice. La Proclamation royale de 1763 introduit ensuite un nouveau système judiciaire inspiré du droit anglais. Le droit civil français, qui découle notamment de la Coutume de Paris appliquée par le Conseil, est rétabli en matière civile par l'Acte de Québec de 1774. Cet héritage juridique est l'une des racines de la tradition civiliste du Québec, consacrée plus tard par le Code civil du Bas-Canada de 1866.
Archives et mémoire
Le fonds du Conseil souverain
Bibliothèque et Archives nationales du Québec conserve le fonds du Conseil souverain, qui couvre la période de 1663 à 1760. Il comprend notamment les registres des délibérations et des jugements, les registres d'enregistrement des actes royaux et des pièces de procédure. Ces documents sont une source essentielle pour l'étude de la justice, de l'administration, de la société et de l'économie de la Nouvelle-France.
À la fin du XIXe siècle, le gouvernement du Québec publie une partie des registres sous le titre Jugements et délibérations du Conseil souverain de la Nouvelle-France. Cette édition est aujourd'hui numérisée et consultable en ligne.
Le tableau de Charles Huot
Le peintre Charles Huot a représenté la première séance du Conseil, le 18 septembre 1663, dans une grande toile installée au Salon rouge de l'hôtel du Parlement, à Québec. Cette salle a d'abord accueilli le Conseil législatif, puis elle a été affectée aux travaux de l'Assemblée nationale du Québec. Réalisée au XXe siècle, l'œuvre est une reconstitution historique et non une représentation contemporaine des événements. Elle illustre la place que la mémoire collective québécoise accorde au Conseil comme l'une des premières institutions de gouvernement établies sur le territoire.