Création et cadre constitutionnel
Le Conseil législatif du Bas-Canada est institué par l'Acte constitutionnel de 1791, loi du Parlement britannique qui divise l'ancienne province de Québec en deux colonies : le Haut-Canada et le Bas-Canada. Chacune reçoit un parlement composé de deux chambres et du gouverneur, représentant de la Couronne.
Dans ce régime, la Chambre d'assemblée est élue par les propriétaires qui remplissent les conditions fixées par la loi, tandis que le Conseil législatif est formé de membres désignés. L'Acte prévoit, pour le Bas-Canada, un conseil d'au moins quinze membres. Le texte permet en outre d'attacher aux sièges du conseil des titres héréditaires, disposition qui n'est jamais mise en application.
L'architecture voulue par Londres s'inspire du modèle britannique : la chambre haute doit jouer, à l'image de la Chambre des lords, un rôle de contrepoids à l'assemblée populaire et assurer la stabilité des institutions coloniales. Le gouverneur conserve de larges pouvoirs, notamment ceux de sanctionner les projets de loi, de les réserver à l'appréciation de la Couronne ou de les refuser, et les lois peuvent être désavouées par les autorités impériales.
Les premières élections ont lieu en 1792 et le Parlement du Bas-Canada tient sa première session à Québec en décembre de la même année. Les deux chambres se réunissent dans la capitale coloniale, dans l'ancien palais épiscopal, qui sert alors de lieu de réunion parlementaire.
Composition et fonctionnement
Les conseillers législatifs sont nommés par le gouverneur au nom du souverain et siègent en principe à vie. Le président du Conseil est lui aussi désigné par l'autorité coloniale, et non choisi par ses pairs.
Le recrutement du Conseil se fait principalement parmi les hauts fonctionnaires, les juges, les grands marchands et les propriétaires fonciers proches de l'administration. Plusieurs conseillers législatifs siègent simultanément au Conseil exécutif, organe qui conseille le gouverneur, ce qui entraîne un chevauchement important entre pouvoir exécutif et chambre haute.
Sur le plan de la procédure :
- tout projet de loi doit être adopté par la Chambre d'assemblée et par le Conseil législatif avant d'être soumis à la sanction du gouverneur ;
- le Conseil peut amender ou rejeter les projets venant de l'Assemblée et présenter ses propres projets ;
- le Conseil se dote d'un règlement de procédure adopté en 1793, l'un des plus anciens règlements parlementaires au Québec et au Canada.
Les délibérations du Conseil sont consignées dans les Journaux du Conseil législatif, publiés pour la période de 1792 à 1838 et conservés notamment par la Bibliothèque de l'Assemblée nationale du Québec. Ces documents constituent une source majeure pour l'étude de la vie parlementaire bas-canadienne.
Un foyer de conflits politiques
Dès les premières décennies du régime, les relations entre la Chambre d'assemblée, à majorité canadienne-française, et le Conseil législatif, dominé par des membres d'origine britannique liés à l'administration, se tendent. L'Assemblée, issue du suffrage, revendique un rôle croissant dans la conduite des affaires publiques, alors que le Conseil et le Conseil exécutif demeurent sous l'influence du gouverneur.
Le groupe de fonctionnaires, de marchands et de conseillers qui gravite autour du gouverneur est désigné par ses adversaires sous le nom de clique du Château, en référence au château Saint-Louis, résidence du gouverneur à Québec. Le Conseil législatif est perçu par le Parti canadien, puis par le Parti patriote, comme l'instrument de cette oligarchie.
Les affrontements portent notamment sur :
- le contrôle des subsides et des dépenses de la colonie, que l'Assemblée veut voter en détail ;
- le rejet ou la modification, par le Conseil, de nombreux projets de loi adoptés par l'Assemblée ;
- la composition du Conseil et le mode de nomination de ses membres.
Ces blocages répétés alimentent une impasse institutionnelle durable : la chambre élue ne peut imposer ses choix législatifs sans l'accord d'une chambre haute qui ne lui rend pas de comptes.
Les 92 Résolutions et la revendication d'un conseil électif
Au cours des années 1830, la réforme du Conseil législatif devient l'une des principales revendications du Parti patriote dirigé par Louis-Joseph Papineau. Les 92 Résolutions, adoptées par la Chambre d'assemblée en février 1834, dressent la liste des griefs de la majorité parlementaire envers l'administration coloniale. Elles réclament en particulier que le Conseil législatif devienne électif, afin que la chambre haute procède elle aussi de la volonté des électeurs.
Cette demande vise à rompre le lien entre la chambre haute et le cercle du gouverneur, et à donner à l'Assemblée une emprise réelle sur la législation et les finances publiques. Elle s'accompagne de revendications relatives au contrôle des revenus de la colonie et à la responsabilité de l'exécutif.
Le gouvernement britannique répond en mars 1837 par les résolutions Russell, qui rejettent l'idée d'un conseil législatif électif et autorisent le gouverneur à disposer des fonds publics sans le vote de l'Assemblée. Cette réponse ferme la voie à une réforme négociée et contribue à la radicalisation du mouvement patriote, qui organise assemblées publiques et campagnes de boycottage au cours de l'année 1837.
Suspension et disparition
Les rébellions de 1837 et de 1838 entraînent la fin du régime parlementaire bas-canadien. Au début de 1838, le Parlement britannique suspend la constitution du Bas-Canada, ce qui met un terme aux travaux de la Chambre d'assemblée et du Conseil législatif. Un Conseil spécial, dont les membres sont nommés, exerce ensuite le pouvoir législatif dans la colonie jusqu'en 1841.
À la suite du rapport de lord Durham, Londres adopte l'Acte d'Union, qui réunit le Haut-Canada et le Bas-Canada en une seule colonie, la Province du Canada, à compter de 1841. Le nouveau parlement comprend une assemblée législative et un conseil législatif propres à la Province du Canada, distincts des institutions bas-canadiennes.
Le Conseil législatif du Bas-Canada aura ainsi siégé pendant environ quarante-six ans, de la première session de décembre 1792 jusqu'à la suspension de 1838.
Institutions homonymes et postérité
Le Conseil législatif du Bas-Canada ne doit pas être confondu avec d'autres chambres ou conseils portant un nom semblable dans l'histoire du Québec :
| Institution | Période | Cadre juridique |
|---|---|---|
| Conseil de la province de Québec, souvent appelé conseil législatif | 1775-1791 | Acte de Québec (1774) |
| Conseil législatif du Bas-Canada | 1792-1838 | Acte constitutionnel (1791) |
| Conseil législatif de la Province du Canada | 1841-1867 | Acte d'Union (1840) |
| Conseil législatif du Québec | 1867-1968 | Loi constitutionnelle de 1867 |
Toutes relèvent d'un modèle de chambre haute dont les membres ne sont pas élus au suffrage populaire, à l'exception de la période de la Province du Canada où un conseil électif est introduit dans les années 1850. Le Conseil législatif du Québec, créé en 1867, est aboli en 1968, ce qui fait de l'Assemblée nationale une législature monocamérale.
Dans la mémoire collective québécoise, le Conseil législatif du Bas-Canada demeure associé aux débats sur la légitimité démocratique, la responsabilité ministérielle et la place des Canadiens français dans les institutions coloniales, débats qui ont marqué la période précédant les rébellions.