Contexte
Au début des années 1970, le gouvernement du Québec dirigé par Robert Bourassa lance l'aménagement hydroélectrique des rivières du bassin de la baie James, présenté en avril 1971 comme le « projet du siècle ». Le chantier est confié notamment à la Société d'énergie de la Baie James, filiale d'Hydro-Québec, tandis que la Société de développement de la Baie James reçoit le mandat de mettre en valeur les ressources du territoire.
Les Cris de la région de la baie James et les Inuit du Nunavik, qui occupent et utilisent ce territoire depuis des millénaires, ne sont pas consultés avant le lancement des travaux. Aucun traité n'a jusque-là éteint ou défini leurs droits sur ces terres, rattachées au Québec par les lois fédérales et provinciales d'extension des frontières de 1898 et de 1912. La loi de 1912 prévoyait d'ailleurs que le Québec devait reconnaître les droits des habitants autochtones du territoire et obtenir la cession de ces droits, obligation demeurée sans suite pendant des décennies.
Les Cris, appuyés par les Inuit, s'adressent aux tribunaux pour faire arrêter les travaux. Le 15 novembre 1973, le juge Albert Malouf, de la Cour supérieure du Québec, accorde une injonction interlocutoire ordonnant la suspension du chantier, reconnaissant l'existence apparente de droits autochtones sur le territoire. La Cour d'appel du Québec suspend cette injonction quelques jours plus tard, puis l'annule. La décision Malouf, bien que de courte durée, a toutefois placé les gouvernements devant la nécessité de négocier.
Négociations et signature
Les négociations réunissent, du côté autochtone, le Grand Conseil des Cris (du Québec), dirigé par Billy Diamond, et l'Association des Inuit du Nouveau-Québec, menée notamment par Charlie Watt. Elles aboutissent à une entente de principe le 15 novembre 1974, puis à la signature de la Convention le 11 novembre 1975, à Québec.
Parties signataires
- le gouvernement du Québec ;
- la Société d'énergie de la Baie James ;
- la Société de développement de la Baie James ;
- la Commission hydroélectrique de Québec (Hydro-Québec) ;
- le Grand Conseil des Cris (du Québec) ;
- l'Association des Inuit du Nouveau-Québec ;
- le gouvernement du Canada.
Approbation législative
La Convention est approuvée par une loi de l'Assemblée nationale du Québec en 1976 et par une loi du Parlement du Canada en 1977, la Loi sur le règlement des revendications des autochtones de la Baie James et du Nord québécois. Avec l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 et la modification de 1983 précisant que les droits issus de traités comprennent ceux acquis par voie d'accords sur des revendications territoriales, les droits prévus par la CBJNQ bénéficient d'une protection constitutionnelle en vertu de l'article 35.
La signature ne fait pas l'unanimité. Des Inuit de Puvirnituq, d'Ivujivik et d'une partie de Salluit, regroupés au sein du mouvement Inuit Tungavingat Nunamini, refusent d'adhérer à l'accord, qu'ils jugent contraire à leurs droits.
Contenu de la Convention
La Convention, structurée en une trentaine de chapitres, règle les revendications territoriales des Cris et des Inuit en contrepartie de la cession de leurs droits et titres ancestraux sur le territoire visé, situé pour l'essentiel au nord du 49e parallèle. Cette clause de cession est l'un des aspects les plus discutés de l'accord.
Régime des terres
Le territoire est divisé en trois catégories :
| Catégorie | Caractéristiques principales |
|---|---|
| I | Terres réservées à l'usage exclusif des communautés cries et inuites, autour des villages |
| II | Terres publiques où les Autochtones disposent de droits exclusifs de chasse, de pêche et de piégeage |
| III | Terres publiques ouvertes à tous, où les Autochtones conservent certains droits d'exploitation faunique |
Droits et compensations
La Convention reconnaît aux bénéficiaires un régime de chasse, de pêche et de piégeage, encadré par un comité conjoint de coordination. Elle prévoit une indemnité financière versée aux Cris et aux Inuit, de l'ordre de 225 millions de dollars échelonnés sur plusieurs années, ainsi qu'un programme de sécurité du revenu destiné aux chasseurs et piégeurs cris.
Autres domaines
L'accord traite également de l'administration locale et régionale, de l'éducation, de la santé et des services sociaux, de la justice et de la police, du développement économique et de la protection de l'environnement. Il autorise en retour la réalisation du complexe La Grande, dont les modalités sont précisées dans le texte.
Institutions issues de la Convention
La CBJNQ a donné naissance à un ensemble d'institutions régionales qui structurent encore la vie politique et administrative du Nord québécois.
En territoire cri (Eeyou Istchee)
- l'Administration régionale crie, devenue en 2012 le Gouvernement de la nation crie ;
- la Commission scolaire crie ;
- le Conseil cri de la santé et des services sociaux de la Baie James ;
- des organismes de gestion de l'indemnité et de développement économique.
Au Nunavik
- l'Administration régionale Kativik, organisme public dont les services s'adressent à l'ensemble des résidents du territoire situé au nord du 55e parallèle ;
- la Société Makivik, créée en 1978 pour représenter les Inuit et gérer les fonds issus de la Convention ;
- la Commission scolaire Kativik ;
- la Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik ;
- des corporations municipales de village nordique.
Régimes environnementaux
Les chapitres 22 et 23 instaurent des régimes de protection de l'environnement et du milieu social. Ils prévoient des comités consultatifs et des comités d'évaluation et d'examen, provinciaux et fédéraux, chargés d'évaluer les projets de développement. Pour les projets de compétence fédérale, l'Agence d'évaluation d'impact du Canada exerce les fonctions d'administrateur fédéral. Ces régimes s'appliquent aux territoires cri et inuit, et, par extension, au territoire naskapi.
Mise en œuvre et modifications
La Convention a été modifiée et complétée à de nombreuses reprises par des conventions complémentaires et d'autres ententes.
Chronologie sommaire
| Année | Événement |
|---|---|
| 2012 | Entente sur la gouvernance dans le territoire d'Eeyou Istchee Baie-James entre les Cris et le Québec |
| 2008 | Entente concernant une nouvelle relation entre le gouvernement du Canada et les Cris d'Eeyou Istchee |
| 2002 | Signature de la Paix des braves entre le Québec et les Cris ; ajout ultérieur d'un régime forestier adapté (chapitre 30A) |
| 1994 | Abandon du projet hydroélectrique Grande-Baleine, contesté par les Cris |
| 1978 | Signature de la Convention du Nord-Est québécois avec les Naskapis de Schefferville |
| 1977 | Loi fédérale approuvant la Convention |
| 1976 | Loi québécoise approuvant la Convention |
| 1975 | Signature de la Convention, le 11 novembre |
Tensions et différends
La mise en œuvre de l'accord a donné lieu à des différends prolongés, notamment sur le respect des engagements gouvernementaux en matière de services, de développement économique et de gestion des ressources. Plusieurs de ces litiges ont été réglés par voie négociée, en particulier par la Paix des braves, signée le 7 février 2002 par le premier ministre Bernard Landry et le grand chef Ted Moses, qui a renouvelé la relation entre le Québec et les Cris dans une perspective de nation à nation.
Convention du Nord-Est québécois
Signée en 1978 par les Naskapis de Schefferville, cette convention distincte mais apparentée leur accorde des droits et avantages comparables à ceux de la CBJNQ. Les deux accords forment ensemble le cadre de règlement territorial moderne du Nord québécois.
Portée et mémoire
La CBJNQ occupe une place centrale dans l'histoire des relations entre l'État québécois et les peuples autochtones. Premier accord moderne de revendications territoriales globales au Canada, elle a servi de référence aux négociations ultérieures menées ailleurs au pays, tout en suscitant des critiques, notamment au sujet de la clause d'extinction des droits ancestraux et des retards de mise en œuvre.
Pour les Cris et les Inuit, la Convention a marqué le passage à une prise en charge institutionnelle de nombreux services publics, de l'éducation à la santé, et a favorisé l'émergence d'une gouvernance régionale propre. Elle a aussi accompagné de profondes transformations du territoire, liées à la création des grands réservoirs hydroélectriques et à l'ouverture de routes et d'infrastructures dans le Nord.
Pour le Québec, l'accord a rendu possible l'aménagement du complexe La Grande, pilier de la production d'Hydro-Québec, et a défini le cadre juridique du développement du territoire de la Baie-James et du Nunavik. Le Grand Conseil des Cris a souligné le 45e anniversaire de la signature en 2020, et la Convention demeure régulièrement invoquée dans les débats publics sur le développement minier, forestier et énergétique du Nord québécois ainsi que sur l'autonomie gouvernementale des nations signataires.