Contexte
Adopté en 1867 par le Parlement du Royaume-Uni, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique ne prévoyait pas de procédure permettant au Canada de modifier lui-même l'essentiel de sa Constitution. Même après le Statut de Westminster de 1931, qui reconnaît la pleine souveraineté législative des dominions, le pouvoir de modification est demeuré entre les mains du Parlement britannique, faute d'entente entre Ottawa et les provinces sur une formule d'amendement.
Plusieurs tentatives ont échoué sur l'opposition du Québec :
- la formule Fulton-Favreau, au milieu des années 1960, abandonnée par le gouvernement de Jean Lesage ;
- la Charte de Victoria, en juin 1971, refusée par le gouvernement de Robert Bourassa, faute de garanties suffisantes en matière de politique sociale.
Le débat est relancé par le référendum québécois du 20 mai 1980 sur la souveraineté-association, remporté par le camp du Non. Pendant la campagne, le premier ministre fédéral Pierre Elliott Trudeau s'était engagé à renouveler le fédéralisme. Les négociations constitutionnelles de l'été 1980 se terminent toutefois par l'échec de la conférence des premiers ministres de septembre 1980.
Projet unilatéral et renvois judiciaires
En octobre 1980, le gouvernement Trudeau annonce son intention de procéder unilatéralement : il propose de demander au Parlement britannique de rapatrier la Constitution, d'y ajouter une formule de modification et d'y enchâsser une charte des droits. Seules l'Ontario et le Nouveau-Brunswick appuient la démarche.
Les huit autres provinces, dont le Québec de René Lévesque, forment un front commun. En avril 1981, elles proposent une formule de modification de rechange ; le Québec y accepte de renoncer à son droit de veto traditionnel en échange d'un droit de retrait avec compensation financière.
Le Québec, le Manitoba et Terre-Neuve saisissent leurs cours d'appel respectives, et l'affaire est portée devant la Cour suprême du Canada. Dans le Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, rendu le 28 septembre 1981, la Cour conclut :
- que le projet fédéral est légal, le droit n'exigeant pas le consentement des provinces ;
- qu'il existe toutefois une convention constitutionnelle exigeant un « degré appréciable » de consentement provincial, et que le projet, en l'état, la contreviendrait.
Ce jugement pousse les parties à reprendre les négociations.
Conférence de novembre 1981
Une conférence des premiers ministres s'ouvre à Ottawa le 2 novembre 1981. Dans la nuit du 4 au 5 novembre, des représentants fédéraux et provinciaux, parmi lesquels le ministre fédéral de la Justice Jean Chrétien, le procureur général de l'Ontario Roy McMurtry et celui de la Saskatchewan Roy Romanow, élaborent un compromis. Les premiers ministres des provinces anglophones s'y rallient sans que la délégation québécoise, logée à Hull, en soit informée.
Le 5 novembre 1981, le gouvernement fédéral et neuf provinces signent l'entente. Celle-ci retient une formule de modification proche de celle du front commun, mais sans compensation financière générale en cas de retrait, et accepte la charte en y ajoutant une disposition de dérogation. René Lévesque refuse de la signer.
Au Québec, cet épisode est connu sous le nom de « nuit des longs couteaux », expression qui traduit le sentiment d'exclusion de la délégation québécoise. Dans le reste du Canada, on évoque plutôt l'« accord de la cuisine », en référence au lieu où le compromis aurait été esquissé.
Adoption et proclamation
Une résolution conjointe fondée sur l'entente du 5 novembre est adoptée par la Chambre des communes et le Sénat en décembre 1981, puis transmise à Londres. Le Parlement britannique adopte la Loi de 1982 sur le Canada, qui reçoit la sanction royale le 29 mars 1982. Elle met fin à toute compétence du Parlement du Royaume-Uni sur le Canada.
La Loi constitutionnelle de 1982, qui figure en annexe, est proclamée par la reine Elizabeth II lors d'une cérémonie à Ottawa le 17 avril 1982. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique prend alors le nom de Loi constitutionnelle de 1867.
La loi comprend notamment :
| Partie | Contenu |
|---|---|
| Partie I | Charte canadienne des droits et libertés |
| Partie II | Droits des peuples autochtones (article 35) |
| Partie III | Péréquation et inégalités régionales |
| Partie V | Procédure de modification |
La formule générale de modification exige l'accord du Parlement et d'au moins sept provinces représentant au moins 50 % de la population ; certaines matières requièrent l'unanimité. La Charte comporte une disposition de dérogation (article 33) permettant au Parlement et aux législatures de soustraire temporairement une loi à certaines garanties.
Réaction et contestation du Québec
Le gouvernement du Québec conteste le rapatriement sur le fond et sur la forme. L'Assemblée nationale adopte, au début de décembre 1981, une motion énonçant les conditions auxquelles le Québec pourrait accepter la réforme, notamment la reconnaissance de son caractère distinct et un droit de veto ou de retrait avec compensation. Le gouvernement soumet également la question d'un droit de veto du Québec aux tribunaux ; en décembre 1982, la Cour suprême conclut que le Québec ne dispose d'aucun veto conventionnel.
Le jour de la proclamation, les drapeaux sont mis en berne dans plusieurs édifices gouvernementaux québécois, et une manifestation se tient à Montréal. En juin 1982, l'Assemblée nationale adopte la Loi concernant la Loi constitutionnelle de 1982, qui insère systématiquement une disposition de dérogation dans les lois québécoises afin de les soustraire, dans la mesure permise, à certaines dispositions de la Charte canadienne.
La Charte a eu des effets directs sur le droit québécois, notamment sur les dispositions de la Charte de la langue française relatives à l'accès à l'école anglaise, en raison de l'article 23 sur les droits à l'instruction dans la langue de la minorité.
Il convient de distinguer la non-adhésion politique du Québec de l'application juridique du texte : la Loi constitutionnelle de 1982 s'applique au Québec comme au reste du Canada.
Peuples autochtones
Les organisations autochtones ont joué un rôle actif durant le processus, multipliant les représentations à Ottawa et à Londres pour que leurs droits soient protégés. Une première version de l'entente du 5 novembre 1981 avait écarté la disposition qui les reconnaissait ; elle a été réintroduite, avec l'ajout du mot « existants », à la suite de leurs pressions.
L'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones du Canada, définis comme les Indiens, les Inuit et les Métis. L'article 25 de la Charte précise que les droits et libertés qui y sont garantis ne portent pas atteinte à ces droits.
La loi prévoyait aussi la tenue de conférences constitutionnelles réunissant les premiers ministres et les représentants autochtones, qui se sont déroulées de 1983 à 1987 sans aboutir à une entente sur l'autonomie gouvernementale. L'article 35 est néanmoins devenu un fondement de la jurisprudence sur les droits autochtones et des négociations territoriales, y compris au Québec.
Suites et mémoire
Le rapatriement a ouvert un contentieux constitutionnel durable. Élu en 1985, le gouvernement de Robert Bourassa formule cinq conditions pour l'adhésion du Québec. Elles inspirent l'Accord du lac Meech de 1987, négocié sous le gouvernement fédéral de Brian Mulroney, qui prévoyait notamment la reconnaissance du Québec comme société distincte. L'accord n'est pas ratifié par toutes les provinces dans le délai prescrit et devient caduc en juin 1990. L'Accord de Charlottetown, soumis à un référendum pancanadien en octobre 1992, est également rejeté.
Ces échecs alimentent la relance du mouvement souverainiste et la tenue du référendum de 1995. En 2000, l'Assemblée nationale adopte la Loi sur l'exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l'État du Québec, qui affirme notamment le droit du peuple québécois de choisir son régime politique.
Dans la mémoire collective québécoise, le rapatriement et la nuit du 4 au 5 novembre 1981 demeurent associés à l'isolement du Québec. Les gouvernements québécois successifs, quelle que soit leur orientation, n'ont pas signé la Loi constitutionnelle de 1982. Dans le reste du Canada, l'événement est plutôt commémoré comme l'achèvement de l'indépendance constitutionnelle du pays et l'avènement de la Charte.