Définition et terminologie
Au Québec, le terme comté a désigné plusieurs réalités territoriales distinctes, ce qui explique les confusions fréquentes dans les documents anciens et les cartes historiques. Le comté municipal est une corporation municipale dotée d'un conseil, de pouvoirs de taxation et de règlementation, et d'une personnalité juridique propre. Il se distingue :
- du comté électoral, circonscription servant à l'élection des députés à l'Assemblée législative ou à la Chambre des communes ;
- du district judiciaire, découpage servant à l'organisation des tribunaux ;
- de la division d'enregistrement, découpage servant à la publicité des droits fonciers.
Les limites de ces différents découpages ont souvent coïncidé à l'origine, mais elles ont évolué indépendamment au fil des remaniements. Le comté municipal est un organisme de second degré : il n'administre pas directement les citoyens, mais regroupe des municipalités locales qui conservent leurs propres conseils.
L'appellation a survécu à l'institution elle-même dans l'expression « municipalité régionale de comté », désignant l'organisme qui lui a succédé à partir de 1979.
Origines
L'organisation municipale du Bas-Canada s'est constituée par étapes au cours des années 1840 et 1850. En 1840, une ordonnance du Conseil spécial crée des districts municipaux, dont les autorités sont largement désignées par le gouvernement. En 1845, une loi institue des municipalités à l'échelle des paroisses et des cantons ; elle est remplacée dès 1847 par un régime fondé sur des municipalités de comté.
Le régime durable est établi en 1855 par l'Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada. Cette loi crée simultanément deux niveaux d'administration :
- les municipalités locales (paroisses, cantons, villages), dotées chacune d'un conseil élu ;
- les comtés municipaux, qui regroupent les municipalités locales d'un territoire et dont le conseil est formé des maires de celles-ci.
Les territoires des comtés municipaux sont alors calqués, pour l'essentiel, sur ceux des comtés électoraux définis peu auparavant.
Ce cadre est repris et codifié dans le Code municipal de la province de Québec, adopté en 1870 et entré en vigueur en 1871. Le Code municipal demeure par la suite le texte de référence pour l'organisation des municipalités rurales et des comtés, tandis que les cités et villes relèvent d'une législation distincte.
Organisation et fonctionnement
Le comté municipal est administré par un conseil de comté, composé des maires des municipalités locales régies par le Code municipal sur son territoire. Le conseil choisit parmi ses membres un préfet, qui préside les séances et représente le comté.
Les séances du conseil se tiennent au chef-lieu, localité désignée comme siège du comté. L'administration courante est confiée à un secrétaire-trésorier, fonctionnaire chargé de la tenue des registres, de la perception des sommes dues au comté et de la correspondance.
Territoire de compétence
Le conseil de comté n'exerce pas son autorité sur l'ensemble du territoire géographique du comté. Les cités et villes, constituées par charte particulière ou en vertu de la loi générale sur les cités et villes, échappent en règle générale à la juridiction du conseil de comté et n'y sont pas représentées. Le comté municipal est donc avant tout une institution du monde rural et villageois.
Financement
Les dépenses du comté sont réparties entre les municipalités locales membres, généralement en proportion de leur évaluation foncière, et intégrées aux taxes perçues localement.
Compétences
Les responsabilités des comtés municipaux ont varié au cours de leur existence, au gré des modifications du Code municipal et des lois sectorielles. Elles ont notamment porté sur :
- la voirie intermunicipale, c'est-à-dire les chemins et routes reliant plusieurs municipalités ou désignés comme chemins de comté ;
- les ponts d'intérêt intermunicipal ;
- certains cours d'eau traversant plusieurs municipalités locales ;
- l'administration des territoires non organisés compris dans les limites du comté ;
- certaines fonctions liées à l'évaluation foncière et à la vente d'immeubles pour défaut de paiement des taxes.
Le conseil de comté a également joué un rôle d'instance de coordination et, dans certains domaines, de surveillance à l'égard des municipalités locales.
Au cours du XXe siècle, l'élargissement des responsabilités du gouvernement provincial, notamment en matière de voirie, a réduit l'importance pratique des comtés municipaux. Leur rôle était devenu limité au moment où la réforme de l'aménagement du territoire a été entreprise à la fin des années 1970.
Remplacement par les MRC
La Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, adoptée en 1979, prévoit la création des municipalités régionales de comté (MRC), chargées notamment d'élaborer un schéma d'aménagement pour leur territoire. Les MRC sont constituées par lettres patentes au cours des années suivantes ; à la création de chacune d'elles, les comtés municipaux correspondants cessent d'exister. La transition se déroule progressivement jusqu'au début des années 1980.
La réforme ne se limite pas à un changement de nom. Plusieurs différences distinguent la MRC du comté municipal :
| Aspect | Comté municipal | Municipalité régionale de comté |
|---|---|---|
| Membres | Municipalités régies par le Code municipal | Ensemble des municipalités locales, y compris les villes |
| Territoire | Hérité des comtés électoraux du XIXe siècle | Redécoupé selon les pôles et les régions d'appartenance |
| Compétence centrale | Voirie, ponts, cours d'eau | Aménagement du territoire |
| Présidence | Préfet choisi parmi les maires | Préfet choisi parmi les maires ou, dans certains cas, élu au suffrage universel |
Les limites des MRC ne reprennent pas systématiquement celles des anciens comtés : certaines MRC réunissent des parties de plusieurs comtés, et inversement. Sur les territoires couverts par les communautés urbaines, la MRC n'a pas remplacé les anciens comtés selon le même modèle.
Cartographie et sources historiques
Les cartes actuelles du découpage administratif publiées par le gouvernement du Québec représentent les municipalités, les MRC, les régions administratives, les agglomérations et les communautés métropolitaines. Elles ne figurent pas les limites historiques des comtés municipaux.
De même, le Répertoire des municipalités du Québec, diffusé en données ouvertes, décrit les municipalités existantes et leur appartenance aux MRC, mais ne constitue pas à lui seul un référentiel historique des anciens comtés.
La reconstitution des limites des comtés municipaux exige de rapprocher les cartes anciennes des textes législatifs et des documents administratifs de chaque époque. Plusieurs précautions s'imposent :
- les limites d'un comté municipal pouvaient différer de celles du comté électoral portant le même nom, en particulier après les remaniements de la carte électorale ;
- les cités et villes situées dans le périmètre d'un comté n'en relevaient généralement pas ;
- les annexions, détachements et créations de municipalités ont modifié la composition des comtés au fil du temps.
Les anciens comtés servent encore de repère en généalogie, en histoire locale et dans la consultation des archives notariales, paroissiales et foncières. Les publications statistiques fédérales du milieu du XXe siècle utilisent également les comtés comme unités de présentation des données municipales.