Contexte
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral cherche à conserver la mainmise sur les principaux champs d'imposition directe qu'il a occupés pendant le conflit en vertu des accords de location fiscale conclus avec les provinces. Le Québec refuse de renouveler ces ententes, estimant qu'elles compromettent l'autonomie que la Constitution de 1867 reconnaît aux provinces, notamment en matière d'éducation, de santé et d'affaires sociales.
Au début des années 1950, la controverse s'intensifie. Les subventions fédérales directes aux universités, consenties à la suite des travaux de la Commission royale d'enquête sur l'avancement des arts, des lettres et des sciences au Canada (commission Massey), sont perçues à Québec comme un empiètement sur une compétence provinciale. Le gouvernement de Maurice Duplessis finit par interdire aux universités québécoises de les accepter.
Dans ce climat de conflit entre centralisation fédérale et autonomie provinciale, plusieurs organismes de la société civile réclament une étude approfondie de la question constitutionnelle. Le gouvernement de l'Union nationale y répond en instituant une commission royale d'enquête chargée d'examiner, de manière documentée, la répartition des pouvoirs et des revenus entre Ottawa et les provinces.
Création et mandat
La loi instituant la commission est adoptée par l'Assemblée législative le 22 janvier 1953 et sanctionnée le 12 février 1953, au cours de la 2e session de la 24e législature. La présidence est confiée au juge Thomas Tremblay, dont le nom sert depuis à désigner la commission.
Le mandat porte sur l'étude des problèmes constitutionnels, en particulier :
- le partage des pouvoirs fiscaux entre le gouvernement fédéral, les provinces, les municipalités et les corporations scolaires ;
- les empiètements du pouvoir central dans le domaine de la taxation directe, que la Constitution attribue également aux provinces ;
- les conséquences de ces empiètements sur la capacité de la province d'exercer ses propres compétences.
Parmi les membres de la commission figurent des personnalités du milieu intellectuel nationaliste et catholique, dont l'économiste Esdras Minville, directeur de l'École des hautes études commerciales de Montréal, et le jésuite Richard Arès, spécialiste des questions constitutionnelles. Leur présence marque fortement l'orientation doctrinale du rapport final.
Audiences publiques et mémoires
Les audiences publiques s'ouvrent le 3 novembre 1953. La commission y entend de nombreux représentants de la société québécoise et recueille plus de 250 mémoires.
Les intervenants proviennent d'horizons variés :
- associations patronales et chambres de commerce ;
- organisations syndicales ;
- sociétés nationales et mouvements patriotiques ;
- milieux religieux, éducatifs et universitaires ;
- municipalités, corporations scolaires et organismes professionnels.
Cette consultation constitue un vaste inventaire des préoccupations sociales, économiques et culturelles du Québec des années 1950. Les mémoires abordent aussi bien la fiscalité que l'éducation, la famille, la langue, la sécurité sociale ou l'avenir de la culture canadienne-française. Certains d'entre eux, notamment ceux venus de milieux syndicaux, expriment une vision plus critique du nationalisme traditionnel et du gouvernement en place, ce qui fait des audiences un lieu de confrontation des diverses conceptions de la société québécoise.
Pendant les travaux de la commission, le gouvernement Duplessis crée en 1954 un impôt provincial sur le revenu des particuliers, geste qui concrétise la revendication d'autonomie fiscale au cœur du mandat et mène à un compromis avec Ottawa sur la déductibilité de cet impôt.
Le rapport
Le rapport est remis au gouvernement en 1956. Il est publié en quatre tomes répartis en cinq volumes, accompagnés d'un aperçu général et d'un sommaire des recommandations.
Contenu
L'ouvrage couvre trois grands ensembles :
- l'histoire et la nature du fédéralisme canadien, avec une analyse de l'évolution des relations fédérales-provinciales depuis 1867 ;
- la culture et les besoins de la société canadienne-française, que le rapport définit à partir d'une conception chrétienne et communautaire de la personne, de la famille et de la nation ;
- les recommandations d'ordre constitutionnel, social et fiscal.
Conception du fédéralisme
Le rapport soutient que la Confédération repose sur une entente entre deux peuples fondateurs et que la province de Québec constitue le foyer politique principal de la société canadienne-française. Il en découle que le Québec doit disposer des moyens financiers nécessaires pour exercer pleinement ses compétences, en particulier dans les domaines touchant la culture, l'éducation et la vie sociale. Le fédéralisme y est présenté comme un régime de coordination entre gouvernements souverains dans leurs sphères respectives, et non comme une hiérarchie au profit du gouvernement central.
Recommandations fiscales et constitutionnelles
Sur le plan fiscal, la commission préconise une nouvelle répartition des impôts directs et indirects entre Ottawa et les provinces. L'objectif est de garantir aux provinces des sources de revenus propres, suffisantes et stables, plutôt que des subventions conditionnelles ou des transferts dépendant de la volonté fédérale.
Les grandes orientations peuvent se résumer ainsi :
| Domaine | Orientation proposée |
|---|---|
| Fiscalité directe | Reconnaissance d'une priorité provinciale dans les champs d'imposition directe |
| Transferts fédéraux | Réduction de la dépendance envers les subventions conditionnelles |
| Compétences sociales et culturelles | Exercice exclusif par les provinces, sans intervention fédérale par le pouvoir de dépenser |
| Relations intergouvernementales | Mise en place de mécanismes permanents de concertation entre gouvernements |
Le rapport formule également des recommandations sociales touchant l'éducation, la sécurité sociale et l'organisation des services publics, à partir d'une vision qui accorde une place importante aux corps intermédiaires et aux institutions traditionnelles de la société canadienne-française.
Réception et postérité
Le gouvernement Duplessis fait un usage public limité du rapport, dont plusieurs orientations sociales ne correspondent pas entièrement à ses propres priorités. Le document trouve néanmoins un écho important dans les débats ultérieurs.
Au cours de la Révolution tranquille, les gouvernements québécois successifs reprennent, sous des formes renouvelées, plusieurs de ses revendications : récupération de points d'impôt, droit de retrait avec compensation des programmes fédéraux à frais partagés et affirmation du rôle de l'État québécois comme instrument collectif. L'argumentaire autonomiste de la Commission Tremblay sert ainsi de socle à une partie des positions constitutionnelles du Québec, même si la vision traditionaliste et catholique qui l'inspire est largement délaissée.
La question du partage des ressources fiscales demeure présente dans la vie politique québécoise. Les débats sur le déséquilibre fiscal entre Ottawa et les provinces, qui reviennent à l'avant-scène au début des années 2000, sont souvent mis en relation par les historiens avec les analyses formulées dès 1956.
Historiographie
La Commission Tremblay fait l'objet d'un regain d'intérêt chez les historiens et les politologues à l'occasion du cinquantième anniversaire de son rapport, en 2006 et 2007. Le Bulletin d'histoire politique lui consacre alors un dossier, qui aborde notamment la participation de la société civile aux audiences, la vision constitutionnelle du rapport et la continuité des débats sur le déséquilibre fiscal entre 1956 et 2006.
Dans la Revue d'histoire de l'Amérique française, Dominique Foisy-Geoffroy analyse le rapport comme l'expression achevée d'une pensée nationaliste traditionaliste et catholique, au moment même où la société québécoise s'engage dans des transformations profondes. Le politologue Gérard Boismenu, pour sa part, examine la conception du fédéralisme canadien qui s'en dégage.
L'historiographie souligne ainsi la double nature du document : à la fois synthèse d'une tradition intellectuelle appelée à s'effacer et jalon fondateur des revendications constitutionnelles et fiscales que reprendra l'État québécois moderne. Le rapport demeure une source importante pour l'étude des idées politiques au Québec dans les années 1950.